對安全預評價工作現狀的思考

　　建設項目 安全預 評價是根據建設項目可行性研究報告的內容，運用科學的 評價方法， 03manbetx 和預測該建設項目存在的危險、有害因素的種類和程度，提出合理可行的 安全技術和 管理對策建議，對該建設項目後續 設計、施工和運行後的 安全 管理、監督提供技術性參考。 安全預 評價是安全"三同時"工作的重要內容之一，是落實"安全第一，預防為主"方針的重要技術保障，是安全生產監督 管理的重要手段。自1997年原勞動部3號令正式實施以來，安全預 評價工作進入了更規範化、法製化的軌道。但是，隨著政府機構改革的深入和新的 法律 法規的頒布實施，安全預評價工作在實際操作過程中遇到了一些問題。本文從安全預評價工作的必要性出發，結合實際工作，提出一些有針對性的對策建議。 　　 　　一、安全預評價的重要作用 　　 　　安全生產"三同時"工作是指建設項目(工程)的勞動安全設施必須與主體工程同時 設計、同時施工、同時投入生產和使用。安全生產"三同時"工作是推進安全生產工作從被動防範向源頭 管理轉變，從集中開展安全生產專項整治向規範化、經常化、 製度化管理轉變，從事後查處向預防為主、強化基礎轉變的一項行之有效的途徑。安全預評價是安全評價中介機構對建設項目可行性研究報告中所提出的安全生產防範 措施是否滿足安全生產要求進行評價，使建設項目在 設計階段的安全設施更完善、更合理，把安全隱患消滅在 設計和施工前的一項重要工作。 　　 　　1、安全預評價是對可研報告中安全性的把關和深化。建設項目通常經過項目立項、可行性研究、初步設計、施工圖設計、現場施工、試生產、正式投產等幾個階段。在可行性研究階段，多數設計單位都能按照有關 法律 法規要求編寫安全專篇(節)，但以往實踐表明，有的專篇(節)的深度達不到要求，有的可研報告甚至沒有專篇(節)。工程設計者往往隻側重於考慮生產過程實現的工藝性能和經濟指標，如產品品種、產量、質量、效益等，設計單位通常也隻配備與生產過程相對應的專業技術人員，不一定有安全方麵的專業人員。而安全預評價者則更側重於考慮勞動安全設施是否達到國家有關 標準和規範的要求，能否確保勞動者的安全與健康，是對安全生產條件進行把關的專業單位，安全評價單位專門配備了經國家注冊認證的安全專業的技術人員。兩者把關出發點和力度大不相同。特別是在建設項目投資趨緊時，業主往往要求設計單位首先壓縮安全生產投入。因此，如果沒有進行安全預評價，設計單位直接進入初步設計和施工圖設計，其勞動安全設施就有可能達不到國家有關 標準和規範的要求。 　　 　　2、安全預評價是實施行政監督的一個重要程序。行政機關實施安全監督側重於對建設單位是否貫徹落實安全生產 法律 法規的行為進行監督，在實施行政監督過程中，由於行政人員的專業知識和工作內容側重於行政管理，技術上需要中介機構提供參謀。在市場經濟條件下，設計已成為一種技術性商品，設計單位的行為受雇主觀點和利益影響，特別是一些雇主安全生產意識不強時，設計就不一定能完全體現全民和社會效益。而預評價單位則是從安全生產角度入手，對設計單位是否按照國家 法律 法規及技術 標準進行設計作出鑒別評價，除了對雇主負責外還要對社會和生產安全性負責。它是行政機關實施安全生產行政監督的一個必要程序。盡管安全評價機構也是一種技術商品，也可能受經濟利益影響，但參與安全預評價報告的審查備案和綜合管理則是行政機關對中介機構的一種監督。 　　 　　3、從安全經濟學理論講，安全預評價工作是投資少收益大的一項 措施。安全工作雖不能體現直接的經濟效益，但其隱性效益是顯著的。安全經濟學上有一種理論，即安全效益金字塔關係：係統設計1分安全性=10倍製造安全性=1000倍應用安全性。從這個角度講，工程設計階段對安全設施的投入與 02manbetx.com 發生後進行亡羊補牢式的整改的投入，兩者是不能同日而語的。也就是說，在工程設計階段的安全投入是最節省的安全投入。因此，通過安全預評價對"同時設計"工作進行把關決不是可有可無的程序，而是具體體現"預防為主"的戰略性 措施。 　　 　　4、預評價與"三同時"是有中國特色社會主義的一種管理模式。據了解，西方國家並沒有由政府管理"三同時"這一 製度。因為西方國家的管理模式是隻重結果不重過程的，或者說是以結果為主要管理對象的。如果建設項目建成後不符合國家有關 標準和規範是不允許投產的。而我國目前還屬於第三世界國家，生產力水平還不高，市場經濟正處在逐步發展和完善的階段，法製也尚未十分健全，一些項目由於"同時設計"把關不到位、建成投產後發現存在隱患，有時隻好遷就通融、維持現狀，或是從其他方麵采取一些隔靴搔癢的"補救 措施"。如某乳品廠曾建在傳染病醫院鄰近；福州西區水廠露天的過濾池南側2米多處建起了高層的居民區，一旦有人往水裏投毒，後果不堪設想，隻好采取一些臨時的"防範措施"等等。因此，在我國現有生產力水平和體製下，隻有通過行政部門對建設項目的可研、設計、施工、驗收等各個過程實施監督，才能真正從源頭上消除安全隱患，實現從事後查處向事前預防的轉變。如果沒有進行對安全預評價和"三同時"的有效監管，那麼生產安全 02manbetx.com 和安全生產行政管理部門的工作量將大幅度上升。 　　 　　二、當前安全預評價工作存在的問題 　　 　　1、安全預評價工作的法規需進一步適應現實發展的需要。原勞動部3號令和10號令是原勞動部根據《勞動法》製定的與之相配套的國務院部門規章。隨著形勢的發展，這些規章已經不適應當前工作的需要。一是政府機構改革不斷深入，一些行政職能已經進行了劃轉，如衛生職能已劃轉衛生部門，安全職能已由勞動行政部門和原來的各工業主管部門集中劃歸安全生產監督管理部門，原勞動部3號令、10號令中"勞動安全衛生預評價"的名詞已不適應現在的情況。二是隨著《行政許可法》於今年7月1日實施，原國務院部門規章繼續實施的法律延續性亟待進一步明文確定。 　　 　　2、有些建設單位負責人安全預評價工作意識淡薄。據了解，目前進行安全預評價的項目基本上屬於兩種情況。一是經政府有關部門審批的、在可研或初設論證時由安全行政部門要求其進行安全預評價的項目；二是經過安全評價中介機構宣傳後建設單位才做的項目。此外，不少建設項目特別是非公有製企業的建設項目沒有進行安全預評價。一些建設單位負責人為了節省投資或其他目的，還通過各種關係說情，以求得省略安全預評價這一重要的步驟。這足以說明一些建設單位負責人對勞動安全"三同時"工作意識的淡薄。 　　 　　3、安全預評價報告行政審批改為報備後的影響。國家安監局、國家煤監局《關於貫徹落實〈國務院關於取消第二批行政審批項目和改變一批行政審批項目管理方式的決定〉有關工作的通知》(安監管技裝字[2003]68號)要求，建設項目(工程)安全預評價報告評審交由具備能力的行業組織或具備相應資質條件的社會中介機構組織評審，實行專家評審和安全生產監督管理部門備案 製度。但是，該文件中如何注冊這樣的中介機構、專家應具備什麼條件等等問題，目前還沒有具體可操作的文件。預評價報告備案實行分級管理，對各省負責備案的預評價報告審查工作，國家局意見是根據各省具體情況自行決定。這一管理方式的改變，將可能因各種原因如由評價單位的內部人員、退休人員自審或評價機構之間相互"結盟"串審等而影響預評價報告的審查質量。 　　 　　4、安全評價中介機構對安全評價工作的影響。安全評價工作是一項由有資質的中介機構承擔的專業性強、涉及麵廣、技術要求高的有償服務工作。目前，安全評價資質由國家安監局統一批準，未進行分級管理。許多企業反映，由於安全評價機構數量少，缺乏競爭機製，安全評價費用高，服務態度不好，這將在一定程度上影響安全預評價工作。安全預評價報告行政審批改為專家評審報行政部門備案後，一些評價機構在報告評審工作中用市場經濟的辦法搞隱性的業務聯盟，不僅破壞了技術市場的秩序，也影響了安全預評價報告的審查工作。 　　 　　三、進一步搞好安全預評價工作的思考 　　 　　1、有關安全預評價的法律法規應盡快修訂完善。一是國家應從現有安全行政體製出發，結合新的安全生產形勢，盡快製定可替代原勞動部3號令、10號令的國務院法規，使安全預評價工作的法律延續性體現得更加明確。二是盡快修訂《福建省勞動安全衛生條例》，通過 地方法規將以往開展"三同時"工作的一整套行之有效的措施法製化，使之體現依法執法的連續性。三是可以比照其他"三同時"行政部門的管理辦法，如參照環境影響評價報告的做法，將安全預評價工作做為項目立項審批的依據；也可參照《 職業病防治法》第十五條規定，在可研階段未提交安全預評價報告或安全預評價報告未經審查同意的建設項目，有關部門不予批準。四是將安全預評價工作做為企業辦理工商營業執照的前置。對不具備安全生產基本條件的建設項目，從設計階段就予以否定，避免造成不必要的浪費。五是新出台的法規應對不按規定進行安全預評價的建設單位提出製約措施，以確保政令暢通。 　　 　　2、加強安全預評價工作的宣傳培訓。一是通過報紙、廣播、電視、宣傳材料、會議等各種傳播媒介，廣泛宣傳安全生產法律法規，特別是勞動安全"三同時"工作的要求、程序等。二是經常舉辦建設單位主要負責人安全生產業務知識培訓班，提高生產經營單位主要負責人的安全素質。三是通過安全"三同時"的 案例 03manbetx ，開展安全生產警示教育。通過這些宣傳、培訓、教育工作，不斷增強建設單位主要負責人的安全"三同時"意識，增強用人單位從安全預評價開始開展安全"三同時"工作的自覺性。3、建議國家安監局盡快製定安全預評價報告審查備案的可操作性文件。對負責預評價報告審查的社會中介機構應具備哪些相應資質條件、如何注冊這樣的中介機構等等問題予以進一步明確。通過製定更加具體的、可操作的實施細則，對安全預評價報告審查備案工作的原則性意見進行進一步細化和規範。 　　 　　4、加強安全評價中介機構管理。隨著安全評價中介機構的增加和省外中介機構的進入，安全評價市場競爭將日趨激烈，加強安全評價中介機構管理迫在眉睫。一是要對中介機構資質實行登記、監管，防止中介機構在評價市場中無序競爭，擾亂技術市場。二是加強安全預評價報告審查備案監督管理，對行業組織或社會中介機構在組織安全預評價報告審查過程中的具體工作予以監督，確保安全預評價報告的審查質量。三是建議國家局對中介機構資質實行分權管理。如對中介機構資質實行分級審批，甲級資質可在全國範圍內開展評價工作，由省(自治區、直轄市)安監局審核，報國家局審批，乙級資質在省(自治區、直轄市)內開展評價工作，由省級安監局審批，便於實行屬地管理，使監管工作更加直接有效。