美國煤礦安全生產法治化及對我國的影響
[摘 要]我國煤礦安全生產存在法律體係不完善、技術落後、監管不力、執法不嚴等問題,而美國煤礦安全生產立法嚴密、執法嚴厲、技術先進、政府服務完善。因此,我國應借鑒美國煤礦安全生產法治化經驗,完善煤礦安全生產法律體係、嚴格煤礦安全執法、完善相關配套製度。
[關鍵詞]煤礦安全生產;法治化;法律體係
一、美國煤礦安全生產法治化03manbetx
(一)完善的煤礦安全與健康法規體係
圍繞煤礦安全生產,美國自1891年國會通過第一個管理礦山安全的法規至今先後製定了十多部法律,安全標準越來越高,已建立起了一個係統全麵、功能完善的職業安全與健康法律體係。1969年美國聯邦政府製定的《聯邦煤礦健康與安全法》,比以前任何一部約束采礦工業的聯邦法規更全麵、更嚴格。1977年的《聯邦礦山安全與健康法》,是美國聯邦政府對全國礦山安全與健康實行監督管理的最高法律。在此法的開章之初重申了國會的幾點聲明:
1、煤礦和其他礦山至關重要的是其最珍貴的資源——礦工的健康與安全;
2、必須采取有效的手段和措施來改進全國煤礦和其他礦山的工作條件,以防止人身傷亡02manbetx.com
和職業病的發生;
3、礦山的經營者應對避免礦山出現不安全和有害健康的工作條件和作業負有主要責任這部法律還確立了以下幾個基本原則:首先是安全檢查經常化,每個地下煤礦每年必須接受四次安全檢查,露天煤礦則必須接受兩次檢查;其次是02manbetx.com
責任追究製,當出現傷亡02manbetx.com
時,調查人員必須出具報告指明責任,蓄意違反法案的責任者也將被處以罰款或有期徒刑;第三是安全檢查“突襲製”,任何提前泄露安全檢查信息的人,會被處以罰款或有期徒刑;第四是監查人員和礦業設備供應者的連帶責任製,監查人員出具誤導性的錯誤報告,礦業設備供應者提供不安全設備,都有可能被處以罰款或有期徒刑。美國20世紀70年代前後的02manbetx.com
調查報告顯示,85%的事故是因工作人員的“不安全行為”所致,基於此,在美國《聯邦法典礦產資源卷”中對礦山工作人員包括經營者的培訓作出詳細規定,要求所有工作人員上崗前要接受培訓,礦工每年至少必須接受8小時再培訓,每12個月必須接受一次應對危險培訓,礦長、工長都必須經州政府一級機關的考核,發給證書才能在本州煤礦任職,而且上崗後每年還要接受再培訓,體現了全員培訓的理念。隨著這一係列具備嚴謹的規定性和良好的可操作性的法律的實施,美國煤礦生產所造成的人員死亡事故下降到世界最低水平,基本已杜絕一次死亡2人以上的事故發生。1995年9月,美國礦山安全與健康監察局製定了《煤礦安全監察程序》,詳細規定了煤礦安全監察人員在履行職責時必須遵循的程序
(二)嚴格的煤礦安全監察執法
一是嚴密的安全監察機製。在執法領域,美國煤礦安全生產監督機構強調獨立性,其成功之處為垂直的煤礦安全監管體製架構,輪崗式的監管人事製度,雷霆式的監管執法力度,並在機製上防止監察人員與礦主、地方政府形成共同利益同盟。隸屬於礦業安全與衛生局的煤礦安全與衛生辦公室是一個聯邦機構,它下麵有l1個地區辦公室和65個礦廠辦公室,這些辦公室與礦主沒有利益關係,也和各州、縣政府沒有從屬關係,各地的聯邦安全監察員每兩年必須輪換對調。任何煤礦發生3人以上死亡事故,當地的安全監察員不得參與事故調查,而須由聯邦辦公室從外地調派安全監察員進行事故調查。礦山安全與健康檢查局通過強製性執行采礦業安全與健康作業標準,來實現消除采礦業死亡事故、減少嚴重性非死亡事故的發生率,最終達到有效改善全國礦山作業條件,降低安全事故的目標。煤礦安全監察機構既運用強製執行礦山安全與健康標準的法律9 7 312 3 4 4 8 : 來源:安全文化網
(三)及時有效的事後補償
為了遏製傷亡事故和職業病上升的勢頭,美國聯邦政府實行強製性 工傷 保險 製度。目前,美國99%的工人受到聯邦或州勞工賠償法的保護。鑒於 工傷 保險所針對的是危害嚴重的勞動風險, 工傷 保險具有高度的強製性,法律強製雇主必須對雇員的 工傷事故負責。國家《工傷 保險法》規定,賠付工傷待遇費用全部由雇主一方負擔,工人和國家不負擔費用。礦工在生產過程中發生傷、殘、死亡事故,無論責任在雇主或礦工,雇主都應該依法給予受傷害者經濟賠償,而不因責任問題影響勞動者及家屬的正常經濟生活。
二、我國煤礦安全生產存在的主要問題及成因 03manbetx
(一)我國煤礦安全法律體係不完善
到目前為止,我國煤礦安全立法已形成了以《憲法》和《勞動法》為根基,以《安全生產法》和《礦山安全法》為主幹,以《刑法》、《工會法》、《資源法》、《企業法》相關條文和大量行政 法規、部I’1規章和地方立法為枝葉的較為完整的法律體係。《礦山安全法》自1993年5月1日頒布實施以來,對防止礦山事故和保護礦山職工人身安全、促進采礦業的健康發展發揮了重要和積極的作用。但由於我國法製化起步較晚,立法技術較為落後,並且長期以“立法宜粗不宜細、原則化、概括化”為指導思想,使得製定出來的法律相對於美國的《礦山安全與健康法》可操作性差,存在較多問題:
一是該法的規製對象為國有礦山企業,法律規定的各項原則和製度主要是針對這類企業,而如今獨立經營、承包經營、聯合經營等多種經營方式的非公有製小型礦山大量湧現,對他們的法律規製薄弱。
二是對監督管理機關的職權雖有規定,但在保障執法效果的手段和方式上規定得並不明確,無法保障安全生產監督管理機關和執法人員的有效執法。
三是對企業職工崗前教育、培訓作了規定,但缺乏對從業人員進行經常性安全生產教育和培訓的規定,即便是崗前教育培訓的規定也未形成製度化、體係化,相關內容、程序和責任不完善。
四是對礦山安全生產監督管理人員的違法行為的法律責任采用的是“行政處分”和“刑事責任”類宏觀、模糊的描述,對於具體的行政處分內容和量刑情節卻沒有進一步的規定。而且大多數法律責任針對的都是礦山企業,對於與生產企業有關的個人,如礦山經營者、 安全管理人員、 安全技術人員和礦工的法律責任不加區分。這必然導致實踐中對礦tlI企業相關人員的處罰沒有規則可循,處罰不公平、不公正,影響甚至損害安全監督管理執法效果和執法形象,有損法律的效力和權威。五是關於礦山職工的勞動保險在《礦山安全法》中的規定不明確,采取的是給予“撫恤和補償”的原則性的規定,這不利於礦工及其家屬權益的保護。
(二)技術落後,安全欠賬大
目前我國煤礦整體的技術狀況都比較落後,在全國的26,000多處煤礦裏,就有一半左右是高瓦斯礦井,還有一的9 7 3 1 23 4 4 8 : 來源:安全 文化網 鄉鎮煤礦機械化程度很低,開采方式非常落後。根據國家安全生產監督管理局的數據,我國僅國有重點煤礦的安全欠賬就達到5130億元人民幣,遠遠落後於美國的 安全技術投入。
(三)從業者安全 文化知識缺乏,技術素質不高
大量事故調查 03manbetx 表明,目前我國發生的傷亡事故中70%一80%是由於人的不安全行為(三違)造成的。包括企業經營管理者在內的企業員工都存在對安全生產標準和技術設備掌握不夠,法律意識和法製觀念淡薄,自我保安能力低下的情況。
(四)管理混亂、監管不力、執法不嚴
我國目前與生產 安全管理有關的各類法律、條例已經多達上百個,但是,即使在事故頻發的今天,這些法規在一些地方仍然沒有得到應有的重視。在實踐中既有煤礦生產主體有法不依的情況存在,也有煤礦安全生產執法主體不依法行政的情形發生,甚至存在嚴重的地方保護主義的阻撓。大量違反煤礦安全生產 法律法規的現象並沒有受到應有的追究,更多的是在安全事故已經釀成以後才加以追究。
(五)鄉鎮小煤礦、非法經營煤礦及官煤結合的存在
目前我國約有2.6萬個煤礦,其中2.3萬個是鄉鎮煤礦、個體煤礦,它們點多麵廣、分布在全國各地,並且多以承包、租賃、股份合作等經營形式出現,在用工製度上以農民輪換工為主,流動性大又缺乏相應的培訓,操作技能和自主保安意識都較低。在每年發生的 02manbetx.com 中,鄉鎮煤礦占70%,而重大或特大事故占80%。此外,在煤炭生產領域還有擁有資源配置權的部門或個人的介入,官煤結合,官員貪汙受賄、參股分紅、兼任礦主,成了違法礦主們的保護傘,導致非法煤礦大量、無序的存在,而任何一種形式的違法違紀都可能會將夜以繼日辛苦工作的礦工們推向死亡。
三、借鑒美國煤礦安全生產法治化經驗。實現我國煤礦安全生產法治化
(一)完善煤礦安全生產法律體係
首先,要修改《礦山安全法》。作為煤礦安全的基本法,《礦山安全法》所出現的不足已不能適應新形勢的要求,應當修改:應健全礦山安全監督管理體製,明確各級安全生產監督管理部I、1的職權和執法程序,明確安全生產監督管理部門在礦I』J安全生產監管中的地位,厘清其相應的職權和職責。應規範政府執法行為,完善礦1IJ安全生產監督管理部門的執法程序,維護相對人的合法權益,增加規定禁止檢查前事先通知和禁止監督監察人員從事或參與礦山生產經營活動製度,明確規定執法部門之間的協作關係。應確立礦工健康保護原則,明確規定維護和保障礦工健康權是國家和礦山企業的義務和責任,以切實保障礦山企業職工的健康和安全權益。應強製性地規定礦山企業必須為礦工進行工傷社會保險,以保障礦工的合法權益。其次,要加緊製定《安全生產法》配套法規和規章。《安全生產法》是我國第一部全麵規範安全生產的專門法律,但相對於美國煤礦安全生產法律、法規仍是粗線條,監督性法律規範少於管理性規範,管製性 措施少於服務性 措施,程序性規範少於實體性規範,重治標而輕治本,重事後補救而輕事前預防,所以需要製定和頒布《安全生產法實施條例》,以增強其可操作性。再次,要進一步完善《刑法》的相關規定,消除法律空白。將“瞞報”行為納入《刑法》調整範圍。完善“重大責任事故罪”和“重大勞動安全事故罪”的規定,提高最高刑期。
(二)嚴格執法
第一,嚴格安全監察執法。借鑒美國獨立、垂直的安全監察體製,嚴格監察執法程序,加大執法力度。加強煤礦安全監察員隊伍的建設,嚴格按照相關法律和關於煤礦安全監察員的選任製度的規定選拔煤礦安全監察員。對其加強社會主義法治教育,確保煤礦安全監察工作高效、健康運轉。認真9 7 3 1 234 4 8 : 來源:安全文化網
製定監察執法 計劃,並按 計劃組織開展重點監察、專項監察和定期監察。在監察執法工作中,對違反安全生產 法律法規、存在重大事故隱患的企業,運用停止生產、停產整頓和罰款等行政處罰 措施,對其主要負責人和重、特大事故責任者依法予以經濟處罰。對待不同的企業雇主,采取不同的方式。對於那些認真遵守法律,積極製定健康和安全 計劃的雇主,采取建立夥伴式的合作關係並提供特別資助;對於那些沒有製定有效的安全計劃,沒有采取強有力的措施確保安全的企業,則強化監察,並加重對檢查中發現問題的處罰力度,對其蓄意違法的行為給予法定最高限度的處罰。第二,嚴懲違法。參照美國法律,使違法成本大於守法成本,提高 02manbetx.com 死亡賠償標準,讓煤礦主動將處理事故的成本放到事故預防上去,變被動安全為主動安全。依法加大對非法煤礦的打擊力度。嚴厲打擊官煤勾結,對那些借權力入股、為黑心礦主提供保護的政府官員,一經發現嚴懲不貸,追究其行政責任、刑事責任。第三,嚴格煤礦安全生產市場準入,強化源頭管理。各級國土資源、安全監察和煤炭行業管理部門要嚴格執行《行政許可法》、《礦產資源法》、《煤炭法》、《安全生產法》等 法律法規,建立健全行政審批責任製,依法規範行政許可行為,不得降低標準、放寬條件。嚴把煤礦安全生產條件準入關,嚴格執行辦礦審批製度和采礦許可製度,杜絕辦礦失控,任意布點,實現安全生產工作由事後查處向事前防範的轉變。(三)完善相關配套製度
首先,進行舉報獎勵。煤礦安全生產事關人民群眾的生命財產安全、國民經濟持續發展以及社會穩定的大局,人民群眾作為國家權利的享有者理應積極參與其中。為了調動廣大的社會成員參與和監督安全生產工作,《安全生產法》第64條規定:“任何單位或者個人對事故隱患或者安全生產違法行為,均有權向負有安全生產監督管理職責的部門報告或舉報。”要使這一權利有效行使,必須增強這一規定的可操作性。建立有效的獎勵機製,調動各方麵的積極性,及時舉報企業生產中存在的安全生產違法行為,督導生產企業對重大隱患立即停產整頓,限期整改,嚴防事故的發生。借鑒美國的做法,煤礦安全監督部門在執法檢查時,可吸收煤礦職工參加。其次,建立煤礦安全生產風險抵押金製度。為避免發生安全事故後礦工的合法權益得不到有效、及時的保障,所有煤礦應繳納煤礦安全生產風險抵押金,專用於本企業安全事故搶險、救災和善後處理。若煤礦企業負責人在事故後逃逸或事故發生後,煤礦企業在規定時間內未主動承擔責任支付相關費用,安監部門及同級財政即根據實際需要,將風險抵押金部分或全部轉作事故搶險、救災和善後處理所需資金。煤礦企業生產經營期間,當年未發生事故,風險抵押金自然結轉,下年不再存儲。
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