煤礦事故多發原因的另類剖析

2001年4月1日至5月16日，全國各類煤礦發生重特大02manbetx.com 62起，死亡503人。人們不禁要問：“煤礦到底怎麼了？！”從事煤礦生產、安全管理、監察的人員（包括政府及其有關部門）都覺得像猶坐在火山口上，不知什麼時候02manbetx.com 會發生在自己身邊。這也引起了各級政府的高度重視，並將安全工作擺到重要位置，加大了安全工作力度。國家成立了“國家煤礦安全監察局”，先後采取了一係列措施，以扭轉02manbetx.com 多發的嚴峻局勢。然而煤礦安全02manbetx.com 多發的勢頭並沒有因之而得到有效遏製。很多文章03manbetx 02manbetx.com 多發的原因，歸納起來不外乎思想認識不到位，沒有真正樹立“安全第一”的思想，安全投入不足，安全生產條件惡化，安全基礎工作薄弱，安全可靠性差等諸多方麵。不能否認，這些當然是導致02manbetx.com 多發的原因，特別是對於煤炭生產企業來說，這些03manbetx 與概括是較深刻與全麵的。但從一個較大的區域乃至全國來說，除沒有牢固樹立“安全第一”思想外，不具備安全生產的小煤礦過多，安全投入嚴重不足而致使安全狀況惡化和安全監管力度不到位等諸多因素的積聚並共振，是造成當前02manbetx.com 多發的直接原因，這點更為大家所認同。那麼造成這些原因的根源除形而上的“思想認識”外還有什麼？值得我們換個角度和層麵去思考與探索。

1 市場失靈

1.1 資源配置不當

由於我國現階段處於由計劃經濟向市場經濟過渡的轉型期（模擬市場經濟），投資渠道

不暢且有限（規模較大項目的投資主體為政府或政府控製的銀行），民間小規模資本（閑散資金）和缺乏教育、低素質的農村過剩勞動力（人力資源）為尋求投資效益，必須尋求與之相宜的投資途徑，有煤炭資源的地區便在無規劃的情況下將這些資源（經濟資源——小規模閑散資金、人力資源——低素質農村勞動力、煤炭資源——國有）過度的配置在煤炭開采上，造成了小煤礦數量劇增，生產規模嚴重過剩，市場供過於求的局麵。

煤炭生產不同於其他製造業，投資於煤炭生產的資金，其存在形式主要為井巷工程的煤礦專用設備，不可能轉向其他產業，煤礦停產，則原來的資金投入便成了沉沒成本，要重新複產，追加成本也遠大於其他行業，這決定了煤炭生產企業難以根據供給與需求平衡的市場經濟規律去運行，於是就出現了市場失靈。煤炭生產企業在市場衰退的情況下，隻能是拚設備維護生產，使得安全狀況日益惡化。再加上小煤礦從事生產的人員是缺乏培訓、低素質的農村勞動力，不具備從事煤礦安全生產基本素質，“三違”現象普遍，這些小煤礦也就成了02manbetx.com 多發的源頭。

1.2 安全與效益

對於一個較大的區域（如市、省），安全就是效益很容易理解，少出事故，減少損失，

整體效益就好。我國每年煤礦傷亡事故的損失大約15億元（《煤礦安全監察》），也就是說，由於傷亡事故，全國煤炭係統減少收益15億元。安全與效益的關係，往往是事故發生後所產生的巨大負效益對企業效益的衝減才體現出來的，所以安全對企業效益的影響有機率性和時滯性。這就使得從事煤炭生產的業主心存僥幸而不進行安全投入（追加成本），如能維護生產而不發生事故，則企業的效益會更好。舉一個簡單的事例，當前小煤礦存在的使用明刀閘開關，按照《煤礦01manbetx 01manbetx 》規定，煤礦井下必須使用防爆電器，但防爆開關與刀閘開關的市場價格比為100：1左右，煤炭生產企業若采用防爆開關盡管杜絕了因電弧點燃瓦斯、煤塵的可能性，但投入是大大增加了的，那麼使用刀閘開關（特別是礦主認為瓦斯不易積聚的工作點，如進風巷道、機電硐室等）就可以降低生產成本，增加效益。這也使得在生產過程中礦主對生產係統的安全評價逐步變化，將可接受的危險水平大大降低，從而導致了煤礦安全狀況日益惡化。

2政府失靈

2.1 政府行為企業化

從1978年改革開始至今，上級政府對其下級政府及部門的政績考核指標中最重要的一項便是總產值（GDP），在有煤炭資源的鄉、村由於受到土地、經濟、地理環境及農業邊際效益遞減、人口及其綜合素質的限製，為追求生產（名義數字）增長，體現良好政績，隻得將目光投向煤炭開采，無視市場的供、需平衡，成本、收益，地方政府利用其對資金的影響與控製，以及資源的配置權（礦產資源國家所有，尚未市場化，其配置權仍在政府），追求投資最大化，以此推動地方經濟的發展，這樣使得政府行為企業化，也使得隻要有煤可采的地方便有小煤礦無序的存在，罔顧生產規模、安全生產條件與社會成本等。

我國的改革是先從經濟體製改革著手，而政治體製改革滯後。現在，地方政府機構臃腫，財政負擔過重，特別是鄉鎮政府為實現對農村的基層管理，設置“七所八辦”等一係列機構，靠征收農業稅根本不夠支付這些機構人員工資，鄉鎮財政緊張是不爭的事實，這使鄉鎮政府不隻是將開辦煤礦作為提高產值（GDP）的手段，而是將各類煤礦視為財源，向其征收各種稅費，也無視其是否合法與安全生產了。對鄉鎮各類煤礦安全生產負有主要領導責任的鄉鎮政府，本應在關井壓產和安全整頓等工作中主動參與配合，但在經濟利益的驅動下，在此過程中竟出現了鄉鎮領導出麵求情多保留幾個煤礦（盡管這些煤礦不具備安全生產條件，不依法生產）的現象。更有甚者，有個鄉鎮的領導公然說：“開礦（非法礦）違法，保不住烏紗帽，政府發不出工資不穩定也保不住官位”。於是左手托著“官帽”，右手啟動放炮器，啟封了艱難封閉的非法煤礦，對經濟利益的張揚達到了藐視國家法律、政策的地步。鄉鎮政府為從煤礦取得收益，相應也成了其保護傘。市場經濟中政府應是經濟的仲裁者，而現存的政府行為企業化無疑成了事故源——小煤礦大量無序存在的一個因素。

2.2 腐敗與隱患共存

湖南省委書記楊正午同誌在強調安全生產時指出：“事故隱患嚴重的地方，一定存在著腐敗”，這絕不是危言聳聽。國家針對煤礦安全生產先後製訂、頒發了不少的法律、法規、01manbetx 、政策及技術規範等，隻要各級政府及相關職能部門執法人員依法行政，嚴於執法，那麼煤礦整體安全生產狀況絕不致惡化到當前這樣嚴峻的狀況。在對煤礦安全生產的行政執法過程中存在的腐敗現象歸納起來有兩點：一是地方政府及職能部門、執法人員的不起作用；二是權力市場化（權力尋酬）。

前麵闡述的鄉鎮政府因受經濟利益的激勵，對鄉鎮煤礦的安全生產未盡其主要領導責任，是鄉鎮政府不起作用的具體表現。對規範煤礦合法、有序、安全生產的各職能部門（也地礦、煤炭、工商、公安、電力等）都有其相應的固有的職能，即體現社會關係三大要素——責（承擔的社會責任）、權（享有的社會權力）、利（體現和處理的利益關係），這些部門對煤礦安全生產負有重要和直接的管理責任，然而在具體的行政活動中，各部門隻清楚認識到“權”、“利”，而對“責”則不認真03manbetx 或者有意回避。主要表現在對煤礦安全檢查、管理上的互相推諉，事故處理上的爭先介入，爭權諉責。即使進行監督、檢查也隻是應付性的流於形式，甚至有的部門工作人員下礦檢查安全不深入井下，在地麵問一下礦主，存在哪些隱患，就填寫隱患整改通知書了事，職責工作落不到實處，其目的不是查處非法生產和查出隱患後的責令整改、督促整改，而是推卸責任，職能部門的不起作用，使安全工作力度逐級弱化，是非法礦得不到及時查處，煤礦安全狀況未能好轉的原因之一。

地方政府、職能部門、執法人員的不起作用使法律、法規、政策的目標與實踐結果產生巨大差距，安全工作流於形式，是公務人員缺乏政治責任感，是職業道德的危機與喪失。而在煤礦安全生產中的權力尋酬，使得非法、無序、不安全生產受到權力的袒護，使非法生產合法化、不安全生產合理化，這是權力——稀缺資源擁有者基本道德的淪喪。在煤礦安全生產過程中，權力尋酬主要有如下三類情況：

第一類是煤炭資源配置權擁有者的權力尋酬。我國礦產資源（煤炭）屬國家所有，煤炭資源的配置（即煤礦合法生產）是依憑於“兩證”（采礦許可證、煤炭生產許可證），享有資源配置權的部門（礦管、煤炭）和人，在資源配置過程中受部門或個人利益激勵，進行權力尋酬（權、錢交易）。礦管部門權力尋酬使得煤炭開采無序化，煤炭部門在煤炭生產許可證申辦、現場驗收過程中進行權力尋酬，使得不具備安全條件的礦井合法化。

第二類在煤炭生產領域尋酬者是與擁有資源配置權的部門（或個人）有關係的中介人。或為權力擁有者（如政府官員、檢察、法院、組織等部門的工作人員），或為具有社會關係的中介人（如親屬、朋友），他們通過關係間接配置資源，或直接湊合權、錢交易，或采取入股的形式。有這種“權力股”、“關係股”存在的礦井在安全檢查、督察、管理上，因為權力的介入而阻力重重，甚至礦主依仗權力藐視檢查人員，在“人治的法製”社會環境中，該關閉的煤礦得不到關閉，該停產整頓的也無法停產整頓，甚至在關井壓產和安全整頓中出現權力擁有者（煤礦的後台）親自出麵關照的現象。更有甚者，關閉後資源較好的小煤礦，通過權力運作而再度合法化，促使權力運作的動力和潤滑劑則是金錢。某國有礦井內一非法礦，國有礦多次行文上報，稱其超深越界，破壞礦井通風係統，增大礦井湧水量等，在1999年大規模關井壓產的政府行為中艱難地被關閉了。然而關閉半年後，通過小煤礦礦主、權力擁有者及其中介人的共同努力，又成了國有礦合法小井轉包給原礦主，前麵報告中嚴重危害國有礦井安全生產的隱患也在金錢的作用下“消除”了。

第三類權力尋酬則是部門及其公務人員在行政過程中的權力尋酬。部門及其公務人員在對煤礦檢查、監察、管理、行政執法過程中存在借檢查之名收取費用、讚助、罰款，甚至索取賄賂的現象，不僅使安全工作無法落到實處，而且使礦主對執法人員產生了道德上的不尊重，使法律、法規對其的約束“軟化”。更有甚者有些公務人員在檢查中查出重大安全隱患填寫停產整頓通知書後，在礦主宴請的酒席上和三陪小姐的嗲聲軟語中撕毀了，而這類人員尋酬後又從執法者轉變為礦主的保護傘。

資源配置不當，政府行為企業化和權力尋酬不隻是導致非法小煤礦大量、無序的存在和煤礦整體安全生產狀況的惡化，還造成大量的已投入資金和資源的浪費，社會成本是巨大的。煤礦安全是煤炭企業的經濟活動，是一種企業行為，從煤礦生產過程中，03manbetx 企業行為對煤礦安全生產的影響是很有必要的。認真剖析各種外部因素對煤礦安全生產的作用，積極、認真地研究適應當前體製和社會環境的監管措施，更可以從整體上提高煤礦安全生產水平和經濟效益，使煤炭生產走上可持續發展的道路。

黃宏章