礦難頻發看政策執行中的上有政策下有對策
[摘要]：政策執行是把政府公共政策付諸實踐，解決社會問題的活動。本文以煤礦安全政策實施為例，03manbetx
了政策執行中上有政策下有對策產生的原因：利益最大化追求、權力尋租、政策缺陷、監控不力。必須通過建立健全政策執行中的意識形態體係、權力製約體係、政策製定體係、以及監控體係，從而減少政策執行中的“下有對策”現象。
[關鍵字]：上有政策下有對策 利益最大化 權力尋租 政策執行監控
礦難是一個人們不願談卻不得不談的話題。根據國家安全生產監督管理局的數據: 2005年到2006年11月，發生一次死亡10人以上的特大煤礦02manbetx.com 78宗，平均每個月都發生3.4起特大礦難，這還不包括幾乎天天都發生的小礦難。據估計中國每年的礦難人數幾乎占全世界礦難死亡總人數的80%，每百萬噸死亡率為3.96，而美國是0.0390。[1]目前，美、英、德、澳等國家基本消滅了重大02manbetx.com 死亡，連南非、印度的死亡率都遠低於中國。造成礦難的原因很多，但煤礦安全生產政策執行不到位，監管虛化，一些地方搞上有政策下有對策卻是誘發礦難的關鍵因素。
本文試從安全生產政策執行中的“上有政策、下有對策”角度來論述我國居高不下的礦難發生率，探討通過改變政策執行方式，保證政策貫徹實施，確保煤礦安全生產。
一 “上有政策、下有對策”的概念及其表現形式
“上有政策、下有對策”是我國政策執行中長期存在著的一種普遍現象。近年來，隨著我國民主化進程的加快和改革開放的需要，“上有政策、下有對策”大有愈演愈烈之勢。對於這一現象，人們界定不一，評價各異。有人認為：上有政策，下有對策是對中央政策的創造性、靈活運用有助於政策的不斷完善；也有人認為：上有政策、下有對策實際上是把中央政策肢解、曲解為我所用，實現狹隘的地方部門利益，甚至是個人的私利。客觀上講，任何一項政策，若想得到很好的執行並產生積極的結果，政策變通是必不可少的。政策變通指的就是政策執行者在沒有經過原政策製定者同意的情況下，自行變更原政策的內容並加以執行的行為。[2]人們之所以對“上有政策、下有對策”產生這樣明顯的分歧，就在於對政策變通認識上存在差異。政策變通有積極和消極之分：“創造性執行政策”是積極的政策變通，這種變通是為了更好的執行政策，而不是為了違背政策，做到原則性和靈活性的統一；“上有政策、下有對策” 從本質來說是一種消極的政策變通，它過分的強調了靈活性，違背了政策的基本精神，是對原政策的背離。
在實際的政策執行中，“上有政策、下有對策”具體表現為對原政策的替換性執行、選擇性執行、象征性執行等三種。
替換性執行就是指表麵上和上級政策一致，實際上卻實施相違背的方案，使上級政策落空。在煤礦安全生產政策執行中，政策的替換性執行就是地方政府及其職能部門對中央政策“陽奉陰違”，例如在核定礦井的生產能力上，政策規定“年生產能力低於3萬噸的小煤礦一律關閉”，但在有的地方，核定生產能力走過場，甚至造假，把一些等於或低於3萬噸的小煤礦核定為4萬噸、6萬噸以規避中央的政策。政策的本意是加大對小煤礦的處理力度，進行煤礦資源整合，進而減少安全生產隱患，作為該政策的“對策”卻加大了安全生產的隱患，因為要完成4萬噸、6萬噸的生產任務對於本不合格的礦井來說隻有超時，超量開采才能達標，這無疑是對安全生產政策的挑戰。
選擇性執行又叫政策截留，被群眾形象的比喻為“腸梗阻”。指的是政策執行者對政策的精神和內容故意曲解，斷章取義，各取所需。選擇政策中對本地方、本部門甚至執行者本人有利的部分來執行。例如，地方政府在執行煤礦生產政策時，注重對煤礦開采帶來的經濟效益，注重煤礦經濟帶來9 7 312 3 4 5 4 8 : 來源：中國安全天地網
的政績，注重煤礦經濟對當地財政的貢獻，對這部分政策的執行很到位，但同時，煤礦生產政策中要求地方政府合理利用礦產資源，防止濫采濫挖，保護環境，注重對人員的安全培訓等方麵由於經濟利益不明顯就得不到執行者的重視。象征性執行就是政策執行過程中，“不求神似、隻求形似”[3]表麵上是對政策不折不扣執行，實際上卻達不到執行的效果。例如，《安全生產法》要求所有的煤礦都必須要證照齊全，要求各地監管部門嚴格證照的審批，加大檢查力度，杜絕無照開采。可是許多發生礦難的煤礦事後查明都屬於證照不全、無照經營或者一證多井，或者是本應關閉的礦井卻以資源整合的名義保留，煤礦企業甚至以礦井整合代替資源整合，這就說明各監管部門沒有很好檢查監督，甚至和礦主一起弄虛作假，共同應付上級的檢查。
二 上有政策、下有對策存在的原因
（一）利益最大化追求是上有政策、下有對策現象的根本因素。
公共政策本質上是對一定社會關係中不同群體的利益進行的權威性劃分。政策執行活動就是對利益的重新配置。而追求利益，是人之本性，“夫凡人之情，見利莫能勿就，見害莫能勿避”，[4]可以看出，趨利避害是人之共性；在社會生活中，人們之所以從事政治經濟活動，其根本的動因在於人們實現自己利益的要求；不同的社會階級、集團、政黨、個人從事政治經濟參與活動，同樣是為了通過影響政策，進而實現自己的利益，因此，利益是政治經濟生活的主旋律，[5]這就必然導致各個利益群體為了本身的利益進行博弈，力求自己的利益最大化。上有政策，下有對策就是執行主體或者政策指向的目標群體在追求自身利益最大化過程中，一味強調地方利益、部門利益甚至是個人利益而對原政策的支解曲解。就地方政府來說，在有些地方，煤礦經濟是當地主要的經濟支柱，財政的主要來源，關閉不合格的煤礦就是減少了財政收入，減少了官員的政績，地方政府及其官員出於地方利益的需要對中央要求清理小煤礦，關閉不合格的礦井的政策軟拖硬抗，拒不執行，為查封的煤礦說情，打招呼；就政策目標指向群體即礦主來看，煤礦開采的巨額利潤是其逃避政策的規製，大搞上有政策，下有對策的原始動力。資本隻要有“有50%的利潤就能鋌而走險，為了100%利潤就敢踐踏一切人間法律，有300%利潤就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險”。
（二）權力尋租是造成上有政策、下有對策的關鍵原因。
政策執行效果在很大程度上取決於政策執行人員對自身的角色定位。執行人員一方麵扮演著政府機關代理人的角色，充當公共角色；同時又作為普通社會的一員，充當私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的貫徹執行政策，然而，應然判斷終究不等於實然判斷，理想的行為規範和行政實踐之間畢竟存在一定差距，由於 “經濟人”理性的存在，政策執行者也在時刻追求自己利益最大化的執行方式，[6]由於製度的不完善，這種角色錯位極有可能導致權力尋租。
權力尋租是權力所有者利用公權力直接尋求非生產性利潤的活動，是通過權力去參與商品交換和市場競爭以獲取物質利益。“權力尋租” 腐蝕的就是政策執行主體，通過政策執行主體角色異化改變公共政策的本意，使政策執行走樣，甚至落空。在煤礦生產管理領域的“權力尋租”具體表現“官煤勾結”：官員或者利用公權力為不合格的，內藏安全隱患的小煤礦提供“官府”保護來獲取利益；或者利用為煤礦企業辦理采礦許可證、煤炭生產許可等證照收受賄賂，甚至官員及其家屬自身就是礦主和股東；“官煤勾結”是公權力對煤礦經濟生產的不正當的介入導致的權力腐敗。政策目標指向群體即礦主通過利益回報的方式與政策執行官員結成了利益共同體，雙方各取所需，卻給人民生命財產的巨大威脅，破壞了政策的權威性。“官煤9 7 3 123 4 5 4 8 : 來源：中國安全天地網
（三）政策本身的缺陷是造成“上有政策、下有對策”的 製度原因
政策得到很好執行，前提是政策本身具有合理性，而政策本身的缺陷構成了“上有政策、下有對策”的誘發因素。政策缺陷體現為政策的多變、政出多門、政策缺乏科學性，不完整，不配套。今天這個部門在自己管轄範圍製定一個政策，時過不久，情況發生了變化，又由另外部門匆忙出台一個政策，這些政策之間缺乏穩定性和連續性，頭痛醫頭，腳痛醫腳，無法建立起政策的權威性和可信性，造成政策執行起來普遍性的短期行為和投機行為，對新政策搞“上有政策、下有對策”也就不奇怪了。煤炭產業經過了80年代的“有水快流”，承包搞活政策，又經曆了90年代的企業改製、關井壓產政策，政策變化大，使得各主體主觀心理預期認為政策還要變化，就促使人們對現在的關閉小煤礦政策持觀望態度，執行不徹底；就煤礦生產安全方麵來說，《礦山安全法》、《煤炭法》、《安全生產法》和《煤礦安全監察條例》等對之都有規定，由於製定時間不一致，互相矛盾。有些條款滯後卻沒有修改。如，安全生產監管方麵：原煤炭工業部製定頒布的技術 標準要求：煤礦井下必須使用防爆電器,由於老礦井的 設計卻無法安裝與使用防爆電器,客觀上不能實施，為應付達標隻好采取“下有對策”；國務院《煤礦安全監察條例》規定的處罰力度過輕，警告，記過缺乏實際意義，並且和人大製定《安全生產法》對煤礦安全 02manbetx.com 責任人的處罰力度不一致，這種政策之間的“撞車”為政策執行者各行其是，各取所需提供了條件，造成對政策的選擇性執行，避重就輕，無法威懾違法生產行為。
（四）政策執行的監控不力是“上有政策、下有對策”的 管理體製原因
馮. 梅特和馮.豪恩把政策執行界定為“為了實現先前的政策決定中所確定的目標，接受有關政策指導的公共部或者團體所采取的行動”。簡而言之，政策執行就是把政策付諸行動。但是“想當然的認為政策付諸實施的過程十分簡單，一定會達到決策目標是錯誤的”[7]在現實中，政策得不到貫徹實施甚至成為一紙空文的情況時有發生，究其原因，主要是政策執行過程中會受到權力、利益和人的思想意識等主客觀方麵的幹擾，所以必須對政策執行加以監控。監控的效果決定於監控組織的權威性大小，監控資源、監控信息、監控體製的完備情況。但是，煤礦安全生產的監控部門麵臨的卻是監控的權威、資金、技術、人力、信息資源的嚴重不足問題。這就造成實際工作的幾個工作人員監督幾十甚至幾百個煤礦，信息缺乏、檢測設備落後，安全生產監控政策執行起來流於形式。甚至在 02manbetx.com 02manbetx.com 的處理中，監察部門隻有建議權，權威性不足，社會輿論、新聞媒體的監督缺乏實質製約性，且容易受權力幹擾，導致一些政府和大型企業在政策的執行中大搞“對策”行為。
三 “上有政策、下有對策”防範機製探討
（一）加強政策執行中的思想 文化建設
人是一切社會活動中主體，政策的執行落實要靠人來完成，其包括政策執行者和政策目標指向群體。人是物質和精神的統一體，人的主觀能動性的發揮離不開思想意識的支撐，“思想意識是一套邏輯相聯係的價值觀和信念，它提供了一幅簡單化的關於世界的圖畫，並起到指導人們行動的作用。”[8]價值觀和信念這種內化了的製約機製在某中程度上比其他製約方式更有效，因為道德意識製約調節的是“理性經濟人”內心思想，進而影響其行為和方9 7 3 1 2 34 5 4 8 : 來源：中國安全天地網 式，它的作用帶有根本性。正因為如此，強化政策執行主體和目標群體思想意識教育就是要加強二者道德操守的修養，使政策執行參與者內心深處具有明辨是非的道德意識，對政策執行過程中的違規行為產生一種內在的厭惡感，避免政策執行因為“理性經濟人”的逐利動機而走樣。
加強政策執行主體和目標群體的思想意識教育具體來說就要二者分別樹立正確的利益觀，政績觀。首先承認追求個人合理利益的正當性，但同時要認識到利益是一個矛盾體，包含了個人利益和共同利益，局部利益和整體利益。個人利益的追求要以不損害公共利益為前提，在衝突的條件下，以公共利益為優先選擇。在煤礦安全生產中，保護合法合理利潤，取締非法收益。使煤礦企業深刻認識到其不僅僅是經濟實體，本身還具有維護工人生命安全，進行資源合理開發的社會責任感和道德要求，積極配合執行國家的安全生產政策；各級政府部門要破除狹隘的地方利益部門利益，樹立大局觀念，認識到煤礦安全生產關係到社會穩定、家庭幸福，關係到政府的現象；各級官員要樹立正確的政績觀，要把“權為民所用、利為民所謀、情為民所係”貫徹到政策執行過程的始終，自覺抵製政策執行中的幹擾因素。
（二）完善權力製約體係
權力尋租而導致腐敗是產生上有政策下有對策現象，影響政策執行效果的關鍵因素。懲治權力腐敗行為是遏製地方“對策”行為最核心的 措施。人類社會實踐說明權力具有腐蝕性，一切有權力的人都容易濫用權力， 這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”[9] 所以必須以權力約束權力。由於曆史和認識上的原因，我國實行的是中央集權的政治體製，這種集權體製在“集中力量辦大事”方麵具有優越性，但過分的集權，不利於權力的互相監督，沒有監督的權力不能作為政策有效執行的保障，甚至成為政策執行的腐蝕劑。現階段，完善權力製約機製首先要合理分權。包括中央和地方政府之間，以及同級政府中不同部門之間的權力劃分，使之 法律化。在職責明確情況下，加強中央對地方政策執行的監督，改變地方政府執行政策變通隨意的行為；明確劃分政府各部門之間權責範圍，理順立法權、行政權、司法權之間的關係，完善人大對行政執行權監督的實施細則。對政策係統決策、執行、監督部門之間進行必要的劃分，使之互相監督，尤其是要提高監督部門的獨立性，保障政策執行監控有力。
在政策領域中，對權力進行製約不是最終目的，最終目的是用權力來保障政策的有效執行，減少執行中的“對策”行為。隻有權力的互相製約，才能根本上消除權力尋租的空間。治理官煤勾結，權力製約是關鍵，要建立健全一整套的官員任免考核 管理、官員政績考核體係和權力監督等 製度，對權力尋租行為加大處罰力度，增加腐敗成本，使權力尋租腐敗者“政治上身敗名裂、經濟上傾家蕩產、思想上後悔莫及”；[10] 規範權力運作，使得官員的權力在“陽光下”運行。從根本上保證政策的實施。
（三）健全科學民主的決策 製度
上有政策、下有對策現象的出現固然有政策執行主體自身行為上的原因，可是我們也必須承認：政策本身存在問題也是導致這一現象的誘發因素。“好製度可以讓壞人無法任意橫行，製度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向方麵”[11]合理完備的政策，本身就減少政策執行主體投機行為的可能性，減少違反政策所帶來的違規收益，同時，加大了政策違規的心理成本和被發現的幾率，使上有政策、下有對策所獲得的淨收益趨向為零，甚至為負，消除“對策行為”產生的收益動機。合理的公共政策需要科學民主的決策製度來保證。
民主決策和科學政策評估是保證政策科學性的前提條件。民主化決策要求在政策製定過程中，既要把基層執行人員納入9 7 3 1 2 3 45 4 8 : 來源：中國安全天地網 決策議程，又要發揮專家學者以及廣大政策目標群體的聰明才智。基層政策執行人員來自第一線，有豐富的實踐經驗，專家學者具有專業知識結構，二者結合，理論聯係實際，他們的建議往往具有可操作性；同時，要在政策製定中進行民意調查、舉行聽政會，吸收群眾中的合理建議，反之可能導致政策脫離實際。例如，煤礦安全政策製定中，如果把基層政策執行者和專家納入決策議程，或者在煤礦企業進行廣泛的民意調查，征詢意見，就不會出現原煤炭工業部製定頒布的技術 標準在實際中無法執行，使瓦斯監控係統建設，礦井用電規範等政策 措施切實可行，更具合理性。科學評估要求政府借助各種“外腦”。對政策問題進行多方麵的 03manbetx 並對被選方案進行優化，既要發揮學術性團體、專業性谘詢機構的作用，更要整合政府不同機構內部的各種“智囊團”的作用，使不同部門製定的政策通過“智囊團”這一橋梁得到相互協調、配套，增加政策執行的預期性和穩定性。
（四）完善政策執行的監控係統。
政策執行監控是保證政策得以順利實施的條件之一。完善的政策執行監控能夠減少政策執行中的上有政策、下有對策現象。政策執行監控係統建設包括三個方麵：監控主體建設、監控信息係統建設以及監控資源的增加。首先，完善監控主體地位，權力來源與配置。政策執行者之所以挑戰中央政策的權威性，搞上有政策下有對策，一個重要的原因就是我國政策執行監控機構法律地位低，權威性不夠；隸屬於一級政府，受權力幹擾大，獨立性不強。造成下級監控上級、部門監控政府。這種由於機構設計的先天缺陷導致監控效率遞減，監控行為流於形式。比如煤礦安全監察部門隸屬政府，在受到政府權力影響情況下，不能很好履行監控職能。改變這一現象就通過立法，以法律保障監控部門獨立的地位，賦予更大的監控權力，增強權威性，使監控做到“有法可依”“有權可依”，其次，利用現代信息技術建立政策執行的監控係統，收集處理政策執行的完整信息，建立信息控製係統。例如，煤礦安全監控部門可以要求煤礦企業安裝瓦斯監控係統，監控部門遠程微機管理，對煤礦企業的瓦斯濃度達標開采政策執行情況進行監控。最後，加大對監控部門的資金、技術設備、人員編製方麵的傾斜政策。資金、技術設備、人員是監控行動得以開展的前提條件，必須改變現在監控部門資源不足的情況，使政策執行得到充分的資源支持，避免由於資源不足導致的“下有對策”行為。
