官煤政治之一：礦難中的治理方式
作者：佚名
2008-06-14 09:44
來源：不詳
官煤勾結導致的礦難頻發和由治理官煤勾結而形成的利益博弈，構成了2005年一個引人注目的話題。而在這個話題裏麵，實際上隱藏著中國經濟、政治和社會生活中許多令人費解的謎團。
8月下旬不到10天的時間是一個重要的轉折點。22日，《國務院辦公廳關於堅決整頓關閉不具備 安全生產條件和非法 煤礦的緊急通知》發布，嚴令國家機關工作人員和國企負責人在9月22日之前撤出在 煤礦的投資。23日，國家 安全生產監督 管理總局對外宣布，為打擊“官煤勾結”，總局修訂頒發了安監執法人員9條紀律。30日，中央紀委、監察部、國務院國有資產監督 管理委員會、國家 安全生產監督 管理總局聯合發出通知，要求堅決清理糾正國家機關工作人員和國有企業負責人投資入股 煤礦的問題，凡本人或以他人名義已經投資入股 煤礦的，要在9月22日之前撤出投資。對逾期沒有如實登記撤出投資或者隱瞞事實真相、采取其他手段繼續投資入股辦礦的人員，一經查出，一律就地免職，然後依照有關規定嚴肅處理。最後的這個通知，被人們稱之為“最後通牒”。
這裏我們先不去關注這些 措施執行的情況如何，也先不去討論其取得的實際效果怎樣。我們這裏首先要注意的是，這個轉折點前後的某些鮮明對照，以及在這些對照中折射的社會治理模式問題，從中也許我們能更清楚現在麵臨的問題之所在。這個鮮明對照，就是許多政府部門在此前的無所作為和此後“雷厲風行”的運動式治理。
近幾年，頻發的礦難開始困擾著我們這個社會。根據有關部門的數據，從２００１年到２００４年１０月底，我國共發生一次死亡１０人以上的特大 02manbetx.com 02manbetx.com １８８起，平均４到７天一起。２００４年１月至１１月間，我國共有５２８６名煤礦工人死於 02manbetx.com 。2005 年上半年，全國 02manbetx.com 02manbetx.com 死亡人數就達到2672人，同比上升了3.3%，其中特大 02manbetx.com 死亡704人，上升114.6%。橫向比較，２００３年世界煤炭產量約５０億噸，我國煤炭產量為１６．７億噸，約占全球的３５％；全球 02manbetx.com 死亡人數約８０００人，我國為６４３４人，占全球的近８０％；我國的百萬噸死亡率接近４，是美國的１００倍，南非的３０倍。正如有關人士指出的，考慮到尚有不少瞞報和謊報的情況，實際死亡事故數和死亡人數要遠大於這個官方統計數。
毫無疑問，頻發的礦難反射的是有關治理狀況的混亂。正如有的采礦專家說的，我國的 02manbetx.com 絕大部分是可以避免的、不應該發生的。但不該發生的卻在頻頻發生。在已經發生的礦難中，人們可以發現五花八門的亂象：有的煤礦無證經營，非法采礦多年；有的礦主明知道有事故隱患，但心存僥幸，結果釀成大禍；有的煤礦，近年來事故頻發，但沒有受到有效的處罰和整治，甚至礦主還被評為優秀企業家甚至全國勞模；相關的政府 管理機構重疊、職能交叉，有利益都伸手，出了問題互相推諉；有的部門利益至上，以收費代替管理，以罰款代替監督，以罰代刑；有關部門的實權人物收受賄賂，將非法的煤礦轉為合法煤礦等等。可以說，今天的采煤業已經成為我們高度失序的經濟社會生活濃縮標本。在這樣一種混亂的治理狀況下，礦難的頻繁發生幾乎是必然的。
而失序的背後則是官商勾結。根據不久前的統計，在這次治理官煤勾結的行動中，山西省共清理出922名官員投資入股煤礦，涉及金額達9247.47萬元人民幣；新疆共清理出國家機關工作人員和國有企業負責人投資入股煤礦62人，撤資退股金額267萬元；江西一批投資入股煤礦的幹部向所在單位登記並退股，涉及股金1700餘萬元；內蒙古已有110餘名官員從煤礦撤資，金額達600餘萬元；陝西省已有53名官員從入股煤礦撤資625萬元，其中縣處級兩人，被免職兩人；安徽省已有19 7 3 12 3 4 8 : 來源：湖北 安全生產信息網 2名官員從入股煤礦撤資，金額達215萬元；貴州、湖南、河北等9省共有497名公職人員從煤礦撤出投資，其中，國家機關工作人員325人、國有企業負責人172人……。國家安監總局有關人士表示，已掌握的統計數據似乎與實際情況還是有差距，在全國24000多家小煤礦，估計還有相當一部分公職人員入股。官商勾結，導致許多煤礦長期疏於管理，對安全事故責任人的查處不力，一些官員甚至成了安全事故幕後的保護傘。正是這些原因，導致了煤炭生產的極度失序和礦難的失控。
所列舉的這些現象足以表明，在8月之前，許多地方的政府對於采煤業的治理幾乎是處於一種無所作為的狀態，至少，有效的治理是不存在的。於是，終於引來了不得不對礦難政治後果更為關注的中央政府的震怒。於是，也就有了震怒之後各地的“雷厲風行”，而這些“雷厲風行”的一致特征就是運動式治理。
《瞭望東方周刊》雜誌曾經以《廣東：煤礦終結者》的題目報道了廣東在興寧市大興煤礦特大透水事故發生後對煤礦的治理。煤炭終結者？題目給人的直覺是為了避免礦難，要把煤炭這個行業淘汰掉。果真是如此嗎？果真是如此。請看報道：8月7日，興寧特大事故發生； 8月10日，省有關部門發出通知，全省煤礦全部停業整頓。8月14日，省政府2005年第27號明電，重申所有煤礦一律停產整頓，包括五證齊全或過期正在續辦的，並要求韶關、梅州和清遠三個產煤市“要采取更加嚴厲的 措施”，不符合 標準和安全條件的煤礦將被關閉。8月15日至17日，省政府 煤礦安全生產督查組赴廣東清遠市督查煤礦停產整頓工作，並打響了關閉非法煤礦的第一槍。8月17日，廣東韶關首批炸掉了18個非法煤礦並進行了封閉，此外還將當地煤礦全部關閉，停產整頓。截至10月12日，韶關所有煤礦停產，清遠和梅州也基本停產，廣東煤礦整治工作進入最後階段。這種雷厲風行凸顯的是運動式特征。有的礦主這樣描述整治時的情景：“上麵的通知一個比一個嚴厲,先是說要停產整頓,但到了下午說要關閉礦井,用水泥和磚頭把礦堵住，正當我們開始著手做這個工作時,上麵又通知說要炸礦,不用堵了。”因拆卸各種設備，至少需要半個月的時間，為了“及時”整治，絕大多數設備都被封在了井下。
8月後的雷厲風行與8月前的無所作為無疑形成一種鮮明的對照。在我們現行的體製邏輯中，這種雷厲風行無疑可以被看作是積極落實上級指示的行動。但這也就提出一個問題，難道我們的治理一定要在“無所作為”和運動式的“一刀切”整治這樣兩個極端跳躍嗎？我們可以看一下引起這種整治的8月7日發生的大興煤礦特大透水事故發生的背後原因。事故調查組調查發現，當地部分領導幹部在發生礦難的大興煤礦中擁有相當大的股份；尤為引人注目的是，一名月薪僅數千元的警察，竟擁有大興煤礦價值高達近3000萬元的股份。據廣東省紀委此後公布的情況，大興煤礦“之所以置省政府的三令五申於不顧，長期頂風違法開采，與該省安全生產監督管理局的個別領導和少數工作人員收受礦主的錢物、違規為其發放生產許可證、放棄監管密切相關”。而且，人們還注意到，這個既無合法采礦證、又無工商營業執照的大興煤礦，卻於2003年被梅州市評為先進民營企業。試想，如果平時有 製度化的治理 措施，何至於要有後來的運動式整治？
其實，這種運動式的做法不僅僅是發生在廣東，甚至也不僅存在於煤炭生產的管理上。這種顧頭不顧尾的整治模式幾乎是我們治理經濟社會生活的一種普遍模式。
然而，這種運動式的治理模式會帶來諸多的弊端。根據報道，在廣東的關閉煤礦的行動中，被關掉甚至被炸掉的不僅僅是非法或手續不全的煤礦。在《瞭望東方周刊》記者接觸的十多位投資人，幾乎異口同9 7 3 1 23 4 8 : 來源：湖北安全生產信息網 聲反映著這樣一個問題：“說我們是非法煤礦，我們不同意。我們連州32家煤礦中，證照是齊全的，無非是有些證照已過期正在補辦而已。”在這當中，有的新工商營業執照之所以還沒拿到，是因為管轄關係發生了變化。而且，礦主們普遍不解的是，既然廣東已打算退出煤炭業，為何還要他們投入巨額資金，進行技術改造呢？
有關報道透露，廣東對所有煤礦關閉和停產整頓，絕非一時之舉，省裏的意圖也很明顯，廣東意圖整體性退出煤炭行業。廣東省安全生產監管局負責人對媒體表示，該省決定逐步依法關閉煤礦，促進產業結構調整。至於退出的理由之一，是全省的煤炭隻有800萬噸的產量。但是，產量小就是可以淘汰一個行業的理由嗎？或者更確切地說，一個地方政府有權力以一個行業的規模小而關閉這個行業嗎？因為這涉及許多相關利益主體的利益。有關報道說，韶關的111個煤礦近年來的投入計約30億元。連州被關閉的32個煤礦的總投資達19979萬元，將近兩億元的投資，在連州這樣的粵北貧困縣市不是小數字。在32個煤礦中，往往每座礦山都有十多人到上百人的股東，光連州一地，因為煤礦而利益受損的投資人達上千人。而韶關的煤礦比連州要大得多，造成的損失也就更大。盡管有關部門製定了相應的補償辦法，但問題不在於補償，而在於地方政府是否有權力封掉一個產業，特別是以規模小封掉一個產業。背後的根本問題是 法律上的合法性。
如果說在廣東關閉煤礦涉及的還僅是區區800萬噸煤，那麼，將這樣的邏輯推到全國就更是無法行得通。據國家安全生產監督管理局研究中心去年發表的“全國國有 煤礦安全保障能力調研報告”的資料，2004年，中國煤炭產量預計達19點5億噸，而具有安全保障的生產能力隻有12億噸。這意味著，如果隻用關停的手段來保障安全生產，中國煤炭的年產量就得減少7億噸。而這無疑是不現實的。但這也足以表明，看起來氣勢洶洶的嚴厲 措施，實際上是不可能真正實行的虛招。真正的路在何方？恐怕是從根本上轉變社會治理模式9 7 3 1 2 34 8 : 來源：湖北安全生產信息網 $False$ $False$
8月下旬不到10天的時間是一個重要的轉折點。22日，《國務院辦公廳關於堅決整頓關閉不具備 安全生產條件和非法 煤礦的緊急通知》發布，嚴令國家機關工作人員和國企負責人在9月22日之前撤出在 煤礦的投資。23日，國家 安全生產監督 管理總局對外宣布，為打擊“官煤勾結”，總局修訂頒發了安監執法人員9條紀律。30日，中央紀委、監察部、國務院國有資產監督 管理委員會、國家 安全生產監督 管理總局聯合發出通知，要求堅決清理糾正國家機關工作人員和國有企業負責人投資入股 煤礦的問題，凡本人或以他人名義已經投資入股 煤礦的，要在9月22日之前撤出投資。對逾期沒有如實登記撤出投資或者隱瞞事實真相、采取其他手段繼續投資入股辦礦的人員，一經查出，一律就地免職，然後依照有關規定嚴肅處理。最後的這個通知，被人們稱之為“最後通牒”。
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