關於煤礦安全監察執法規範若幹問題的探討
作者：佚名
2008-07-11 09:06
來源：不詳
摘 要:對調整後的
煤礦
安全監察執法文書內容的嚴謹性、論據合法性,執行權限等問題進行了探討,以期使執行工作進一步規範。
關鍵詞:監察決定書;證據提出;執行程序;執行權限
成立 煤礦 安全監察機構以來,經過不斷摸索, 煤礦 安全監察執法工作已步入循序漸進的軌道。最近,國家 煤礦 安全監察局對煤礦安全監察執法文書等內容進行了調整,使執法工作在程序和實體上更加嚴謹,但在執法實踐中發現還有一些問題需要改進,以使執法工作進一步規範。
1 關於執法文書內容記載完備性
(1)《煤礦安全監察現場處理決定書》內容大多為具體的行政 措施,其作出的依據依法應當列明。
建議在《煤礦安全監察現場處理決定書》上在查明的違法事實後麵增添“依據(法條)……”另,鑒於現場處理決定書的性質,一般情況下,不得用該文書實施罰款。
(2)《行政處罰法》將違法事實、主要證據列為《行政處罰決定書》的必要記載事項,建議在《煤礦安全監察行政處罰決定書》上違法事實後麵加添“以上事實(證據)……予以證實。”
(3)《煤礦安全監察調查取證筆錄》應依法設置。取證人員有自證其身份、權限的義務;證人有作證義,也有對取證人員及出證的 法律後果獲知真情的權利。建議在《煤礦安全監察調查取證筆錄》文書首頁增添告知內容:“我們是煤礦安全監察執法人員,已向你出示執法證件,現依 法律規定向你了解( 02manbetx.com 或其他違法)情況。依法你有如實陳述的義務,作偽證要承擔相應的 法律責任。”
(4)《煤礦安全監察現場檢查筆錄》是當事人對檢查事實的確認,具有證據屬性,也含有執法機關的事實認定,在檢查情況一欄中,不能簡單認定事實而忽略支持的證據,如不能簡單的說“×××工作麵煤塵堆積”而應當具體說明:“×××工作麵何處煤塵堆積厚度××mm,麵積××cm2。”
(5)《煤礦安全監察案件結案報告》是在綜合全案證據的基礎上,對案件的事實、經過、性質作出的結論性意見,在認定事實上,應嚴格區別證人和當事人,證人不受案件處理結果的約束,不存在對案件事實的承認與否,不能說“某某證人也承認了上述事實”,隻能說“案件事實,有某某證言予以證實”或“某某證言也證實了案件事實”。
2 關於證據的提取的合法性
(1)注意證詞提取方式。應采用詢問式取證方法,保證證人獨立、自主地陳述情況,如:“請你談談……情況。”;“你能想起……情況嗎?”。不得采用誘導、暗示或隱含結論的提問方式,如:“風門沒關,你不是不知道吧?”;“瓦斯斷電儀壞了你不知道嗎?”;“誰組織的?你說!”等。要注意對證人陳述的追問,以印證、核實證人的陳述,如:你在哪兒?還有其他人嗎?這麼遠距離,你能看得清嗎?
(2)注意證人的陳述和推斷的區別。查明是現場、原始的證據,還是從他人處傳來的證據;要注意區別是客觀表述,還是主觀想象,或者是個人的推斷,不能把證人的判斷結論當作證據使用。
(3)注意證人的作證能力。證人應具備相應的判斷和表達能力,以他的知識、能力、崗位、職責應能保證陳述問題的可信性。
(4)證言不能有任何預置前提。應確立用證言推出結論,用現場筆錄推出結論,結論是同一的,兩種證據可以相互印證;不能先有現場筆錄得出的結論,然後用該結論去尋找證言。
(5)輕微、一般 02manbetx.com ,委托企業調查的,應出具行政委托書,載明委托人、受委托人、委托事項、委托權限、委托責任、名義等。凡在委托權限內,以委托人名義進行的行為,視為委托人自己的行為,後果由委托人承擔,否則由受委托人承擔。凡沒有委托書的調查文書,不能視為辦事處的調查,僅可作為一般書證。
3 關於執法依據
(1)注意 法律規範的完整性。一個完整的法律規範包括9 7 3 12 3 4 8 : 來源：湖北安全生產信息網 假定(適用對象、範圍)、處理(設定權利、義務,規定行為方式)、法律後果(製裁或鼓勵)。它可以通過一個或幾個法律條文加以反映。具體適用法律時,隻能援引一個法律規範,不得以違反一個規範裏的行為設定,用另一規範裏的罰則加以處罰,如違反《煤礦安全監察條例》第×條,而依據《礦山安全法》第×條進行處罰顯然是錯誤的。
(2)凡法律規定設定了強製性行為模式(禁止性、義務性),但未設定罰則的,則不得處罰。可能該規範對這種行為設定了其他法律後果,如行政強製 措施。
(3)盡可能援引上位法。根據處罰法,規章隻能製定執行性法律規範,在上位法處罰的種類、範圍、幅度內作出具體規定,基本不能創設新的處罰權力,凡下位法有的處罰設定,上位法均存在。也就是說,在《煤礦安全處罰暫行辦法》、《煤礦安全監察條例》、《礦山安全法實施條例》中要盡量援引上位法。
(4)技術性規範可配合其他法律規範予以援引,以認定某一行為是否違法,但處罰必須引用該法律規範的罰則,即該罰則條文必須和設定當事人義務的法條為同一法律規範。
4 關於執法程序
(1)告知程序。告知為處罰的必經程序,凡涉及當事人權利,影響當事人利益的均應告知,具體包括陳述申辯告知、複議訴訟告知、違法事實處罰依據告知、聽證告知。告知適用於處罰的所有程序,包括簡易程序、一般程序和聽證程序。《行政處罰法》第31、32條規定處罰機關告知權利、聽取意見的義務,適用於處罰所有程序。
(2)送達程序。法律文書送達推定生效,未經送達不生效力。送達常用種類有直接送達、留置送達和郵寄送達。送達的文書直接體現執法內容,反映出執法程序的完整性。除留置送達外,送達應有回證(回執),所有送交相對人的法律文書,均應在送達回證上反映,送達回證應包括法律文書、送達人、受送達人、收件人、送達時間、送達地點、備注等內容。
送達回證是證明程序完整的最直接證據,也是執法機關自我保護的有效途徑。留置送達,適用於受送達人不在(公告送達例外)或者拒絕簽收時的送達,此時應將法律文書留置送達人處,在送達回證(備注)上注明留置原因,邀請現場目擊證人(一般為居委會、村委會、公證或公安人員)簽字作證,而不能由送達人員自己簽字,自證其行為。另外,應注意送達的範圍,凡影響相對人利益的外部文書均應送達,而內部文書則沒有義務也不必送達。如,立案通知、處理決定屬外部文書,應予送達。考慮執法效力,盡量不用郵寄送達。
(3)注意程序順序。①程序的順位:來源-取證-裁決-救濟順位進行,即案件的接報→發現→受
理→立案→調查→告知→聽證→處理→執行→複議→訴訟→結案。②調查和決定適度分離。案件調查人員在綜合全案證據之上,提出調查報告,內容包括關於案件事實的認定及擬處理建議,提交單位負責人作出處理決定。③注意時間的順序性。不能出現告知時間、送達時間在前而決定時間在後的情況。
5 關於執法權限
02manbetx.com 處理決定中,直接給當事人行政處分,無論立法還是法理上,均有較大爭議。按處分對象不同,處分大致可分2類:一類是國家公職人員,一類是企業人員。
(1)國家公職人員。依法由其任免機關、人事機關予以處分,政府機關及其人員因受《行政監察法》約束,其有行政違法而不構成犯罪的行為,監察機關有權建議人事任免機關決定或任免機關直接決定。
(2)企業人員。包括企業負責人和企業職工。一是對員工而言。現行立法,不論是按組織形態的《公司法》、《合夥法》、《獨資企業法》,還是按投資人性質的《外商投資企業法》、《私營企業法》,以及調整全資國有資本的《全民所有製工業企業法》,無一例外都認為這是企業內部的人事獎懲任免權限,屬經營自主權範疇,即9 7 3 1 23 4 8 : 來源：湖北安全生產信息網 使是調整範圍愈來愈縮小,僅針對國有的《企業職工獎懲條例》也認定行政處分為企業自主權,由企業本身依法定程序作出決定。各類企業對員工處分實體及程序設定的依據有所不同,國有企業由 法規《企業職工獎懲條例》直接設定,其他企業由報經勞動部門備案的,不與現行法律相抵觸的內部規章 製度設定。從這個意義上講,直接對企業從業人員行使處分權無疑是沒有法律依據的,屬明顯的行政越權。二是對企業負責人,國有企業之外的企業負責人,或依據組織章程,或根據法律規定(獨資、私營企業)而產生,其任免獎懲由章程設定或(依法自動產生)自主決定,仍屬企業內部行為;國有企業有所區別,由所有人(主管部門代表)決定廠長、經理的任免、獎懲,政府主管部門有權對主要負責人進行處分,監察機關對國家任命的企業負責人依法擁有監察職權,因此也有權進行行政處分。從這個意義上講,隻有對國有企業負責人可進行直接處分,但該處分必須和監察機關或其主管部門共同作出。
值得注意的是《安全生產法》對安全保障資金投入不足、未履行安全生產 管理職責,逾期不改,發生安全 02manbetx.com 的或者重大事故時,放棄組織搶救、擅離職守或逃匿的,給予降職、撤職處分,但如何保證執行還有許多疑問。
借鑒其他立法經驗,與其強行給予行政處分,形式上和其他法律相抵觸,實質上難以執行,不如采取限製其行為能力的方式,從而實質上剝奪其從事某一職業的權利。職業資格 製度正在逐步建立,律師資格、會計資格、醫師資格、教師資格等,有資格未必從事某職業,但無資格則不得從事某職業。通過吊銷礦長資格達到撤職目的,另外,也可以直接將其作為一種能力罰來運用,如宣布其為“××行業禁入者”,“×年不得擔任領導職務”。建議對國有企業負責人實行“雙罰製”。可與監察部門一同聯合行文直接處分,在對單位處罰同時給予直接責任人、主要負責人相應的能力罰。9 7 3 1 2 34 8 : 來源：湖北安全生產信息網 $False$ $False$
關鍵詞:監察決定書;證據提出;執行程序;執行權限
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1 關於執法文書內容記載完備性
(1)《煤礦安全監察現場處理決定書》內容大多為具體的行政 措施,其作出的依據依法應當列明。
建議在《煤礦安全監察現場處理決定書》上在查明的違法事實後麵增添“依據(法條)……”另,鑒於現場處理決定書的性質,一般情況下,不得用該文書實施罰款。
(2)《行政處罰法》將違法事實、主要證據列為《行政處罰決定書》的必要記載事項,建議在《煤礦安全監察行政處罰決定書》上違法事實後麵加添“以上事實(證據)……予以證實。”
(3)《煤礦安全監察調查取證筆錄》應依法設置。取證人員有自證其身份、權限的義務;證人有作證義,也有對取證人員及出證的 法律後果獲知真情的權利。建議在《煤礦安全監察調查取證筆錄》文書首頁增添告知內容:“我們是煤礦安全監察執法人員,已向你出示執法證件,現依 法律規定向你了解( 02manbetx.com 或其他違法)情況。依法你有如實陳述的義務,作偽證要承擔相應的 法律責任。”
(4)《煤礦安全監察現場檢查筆錄》是當事人對檢查事實的確認,具有證據屬性,也含有執法機關的事實認定,在檢查情況一欄中,不能簡單認定事實而忽略支持的證據,如不能簡單的說“×××工作麵煤塵堆積”而應當具體說明:“×××工作麵何處煤塵堆積厚度××mm,麵積××cm2。”
(5)《煤礦安全監察案件結案報告》是在綜合全案證據的基礎上,對案件的事實、經過、性質作出的結論性意見,在認定事實上,應嚴格區別證人和當事人,證人不受案件處理結果的約束,不存在對案件事實的承認與否,不能說“某某證人也承認了上述事實”,隻能說“案件事實,有某某證言予以證實”或“某某證言也證實了案件事實”。
2 關於證據的提取的合法性
(1)注意證詞提取方式。應采用詢問式取證方法,保證證人獨立、自主地陳述情況,如:“請你談談……情況。”;“你能想起……情況嗎?”。不得采用誘導、暗示或隱含結論的提問方式,如:“風門沒關,你不是不知道吧?”;“瓦斯斷電儀壞了你不知道嗎?”;“誰組織的?你說!”等。要注意對證人陳述的追問,以印證、核實證人的陳述,如:你在哪兒?還有其他人嗎?這麼遠距離,你能看得清嗎?
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(3)注意證人的作證能力。證人應具備相應的判斷和表達能力,以他的知識、能力、崗位、職責應能保證陳述問題的可信性。
(4)證言不能有任何預置前提。應確立用證言推出結論,用現場筆錄推出結論,結論是同一的,兩種證據可以相互印證;不能先有現場筆錄得出的結論,然後用該結論去尋找證言。
(5)輕微、一般 02manbetx.com ,委托企業調查的,應出具行政委托書,載明委托人、受委托人、委托事項、委托權限、委托責任、名義等。凡在委托權限內,以委托人名義進行的行為,視為委托人自己的行為,後果由委托人承擔,否則由受委托人承擔。凡沒有委托書的調查文書,不能視為辦事處的調查,僅可作為一般書證。
3 關於執法依據
(1)注意 法律規範的完整性。一個完整的法律規範包括9 7 3 12 3 4 8 : 來源：湖北安全生產信息網 假定(適用對象、範圍)、處理(設定權利、義務,規定行為方式)、法律後果(製裁或鼓勵)。它可以通過一個或幾個法律條文加以反映。具體適用法律時,隻能援引一個法律規範,不得以違反一個規範裏的行為設定,用另一規範裏的罰則加以處罰,如違反《煤礦安全監察條例》第×條,而依據《礦山安全法》第×條進行處罰顯然是錯誤的。
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4 關於執法程序
(1)告知程序。告知為處罰的必經程序,凡涉及當事人權利,影響當事人利益的均應告知,具體包括陳述申辯告知、複議訴訟告知、違法事實處罰依據告知、聽證告知。告知適用於處罰的所有程序,包括簡易程序、一般程序和聽證程序。《行政處罰法》第31、32條規定處罰機關告知權利、聽取意見的義務,適用於處罰所有程序。
(2)送達程序。法律文書送達推定生效,未經送達不生效力。送達常用種類有直接送達、留置送達和郵寄送達。送達的文書直接體現執法內容,反映出執法程序的完整性。除留置送達外,送達應有回證(回執),所有送交相對人的法律文書,均應在送達回證上反映,送達回證應包括法律文書、送達人、受送達人、收件人、送達時間、送達地點、備注等內容。
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理→立案→調查→告知→聽證→處理→執行→複議→訴訟→結案。②調查和決定適度分離。案件調查人員在綜合全案證據之上,提出調查報告,內容包括關於案件事實的認定及擬處理建議,提交單位負責人作出處理決定。③注意時間的順序性。不能出現告知時間、送達時間在前而決定時間在後的情況。
5 關於執法權限
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(1)國家公職人員。依法由其任免機關、人事機關予以處分,政府機關及其人員因受《行政監察法》約束,其有行政違法而不構成犯罪的行為,監察機關有權建議人事任免機關決定或任免機關直接決定。
(2)企業人員。包括企業負責人和企業職工。一是對員工而言。現行立法,不論是按組織形態的《公司法》、《合夥法》、《獨資企業法》,還是按投資人性質的《外商投資企業法》、《私營企業法》,以及調整全資國有資本的《全民所有製工業企業法》,無一例外都認為這是企業內部的人事獎懲任免權限,屬經營自主權範疇,即9 7 3 1 23 4 8 : 來源：湖北安全生產信息網 使是調整範圍愈來愈縮小,僅針對國有的《企業職工獎懲條例》也認定行政處分為企業自主權,由企業本身依法定程序作出決定。各類企業對員工處分實體及程序設定的依據有所不同,國有企業由 法規《企業職工獎懲條例》直接設定,其他企業由報經勞動部門備案的,不與現行法律相抵觸的內部規章 製度設定。從這個意義上講,直接對企業從業人員行使處分權無疑是沒有法律依據的,屬明顯的行政越權。二是對企業負責人,國有企業之外的企業負責人,或依據組織章程,或根據法律規定(獨資、私營企業)而產生,其任免獎懲由章程設定或(依法自動產生)自主決定,仍屬企業內部行為;國有企業有所區別,由所有人(主管部門代表)決定廠長、經理的任免、獎懲,政府主管部門有權對主要負責人進行處分,監察機關對國家任命的企業負責人依法擁有監察職權,因此也有權進行行政處分。從這個意義上講,隻有對國有企業負責人可進行直接處分,但該處分必須和監察機關或其主管部門共同作出。
值得注意的是《安全生產法》對安全保障資金投入不足、未履行安全生產 管理職責,逾期不改,發生安全 02manbetx.com 的或者重大事故時,放棄組織搶救、擅離職守或逃匿的,給予降職、撤職處分,但如何保證執行還有許多疑問。
借鑒其他立法經驗,與其強行給予行政處分,形式上和其他法律相抵觸,實質上難以執行,不如采取限製其行為能力的方式,從而實質上剝奪其從事某一職業的權利。職業資格 製度正在逐步建立,律師資格、會計資格、醫師資格、教師資格等,有資格未必從事某職業,但無資格則不得從事某職業。通過吊銷礦長資格達到撤職目的,另外,也可以直接將其作為一種能力罰來運用,如宣布其為“××行業禁入者”,“×年不得擔任領導職務”。建議對國有企業負責人實行“雙罰製”。可與監察部門一同聯合行文直接處分,在對單位處罰同時給予直接責任人、主要負責人相應的能力罰。9 7 3 1 2 34 8 : 來源：湖北安全生產信息網 $False$ $False$
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