如何提高我國安全生產監督管理過程中的控製效能
在產煤大國中，我國目前產煤百萬噸死亡率為4，這一數值是俄羅斯的12倍，是南非的30倍，是美國的100倍。據權威報道，近年我國平均每7.4天就會發生一起特大煤礦02manbetx.com 。僅2004年一年，就有七千多人在中國采礦業的瓦斯爆炸、井下透水、冒頂和其它02manbetx.com 中喪生，占世界礦難死亡總數的百分之八十。
高頻率的煤礦特大安全02manbetx.com ，尤其是特別重大02manbetx.com 已成了我國經濟社會發展的一個頑疾。根據國家煤礦安全監察局各事故調查組對事故調查結果的反饋，事故的定性都屬責任事故；事故的直接原因都是違法開采、違章作業；事故的間接原因都是安全投入不足，安全意識不強，安全管理不力。但就煤礦事故本身來談造成事故的原因畢竟膚淺，因為就02manbetx.com 本身而言，它所反映的不過是煤炭行業及社會經濟結構中的一個層麵，它的行為和命運受到許多宏觀條件的約束,有其深層次的原因。因此，我們應該係統地深究這些深層次的原因。
一、客觀原因
（一）近年來宏觀經濟發展對能源需求的高速增長。
2001年以來，我國經濟高歌猛進，宏觀經濟一片繁榮景象，經濟的高速增長對煤炭、石油、電力等能源的需求大幅增加。進入2003年，武漢、長沙、南京、寧波等全國大中城市開始出現"電荒"。由於我國過分依賴煤炭的能源結構（煤炭消費占能源總量的74%），以及現行的煤電價格連動體製，煤炭價格一掃往年的低迷狀態，價格迅速飆升。2003年上半年，國有及國有重點煤炭企業商品煤平均售價同比上漲5．15％，2004年1至6月，這一漲幅達到12．3％。與煤價的大幅上漲相適應，2004年前3季度，煤炭類上市公司稅後利潤同比增長率最高達121％，史無前例。據有關資料顯示，2004年年底與年初相比，每噸煤炭價格平均增長了100元，2002—2004三年間，有些地區如上海電煤的價格幾乎翻了一番。而且隨著我國宏觀經濟的進一步發展，加之現階段我國經濟的發展仍未能擺脫粗放、外延的模式，即經濟發展對能源的過度依賴，使得市場對煤炭的需求呈剛性增長。預計到2010年，我國市場對煤炭的需求量要翻番，達到年產30億噸左右才能保證經濟的持續增長，而2004年我國的煤炭年產量才19.56億噸。煤炭價格的高企有著堅挺的需求基礎。
（二）采煤的自然條件相當惡劣。
我國的煤炭資源非常豐富，但是95％以上都是井工礦，受地質賦存、井工開采條件等因素的影響，我國煤礦瓦斯災害比較嚴重，46％的礦井為高瓦斯、高突礦井。大水量礦井也占了很大比重。所以，采煤的自然條件相當惡劣，而惡劣的自然條件又是導致事故高發的客觀原因之一。事故類型主要是瓦斯突出、瓦斯爆炸、透水、冒頂等。
（三）設備老化，安全設施設備投入嚴重不足。
上個世紀末，我國經濟轉軌時期，煤炭行業的發展相對滯後，煤礦企業的設施設備老化，安全設施不到位，很多通風設備、運輸設備都是50、60年代的，這些煤礦專用設備已經遠遠落後於當前的安全生產形勢。設備有問題，從本質上是不安全的，也就構成了很大的安全事故隱患。據統計，如果要更新設備來消除設備存在的安全隱患，需要505億元的投入。
（四）行業技術標準落後當前安全生產形勢。煤炭行業的通用技術標準大多製定於上個世紀的80年代中期或90年代初期，隨著煤炭行業生產的進一步發展，行業技術標準已無法滿足當前煤炭行業科技水平的提高和當前煤礦安全生產的需要，亟待修訂和完善。
二、主觀原因
（一）企業利益驅動。
在市場高位需求和價格大幅上漲的雙重刺激下，多產、快產幾乎成了每一個煤礦行為的圭臬。國有煤礦、私營煤礦一哄而上，在缺乏安全生產保障的前提下，超負荷、超能力生產，最終導致事故的連續發生。去年全國27個產煤省區中，有20個省區超產，其中19個省區超產在10％以上，福建、陝西、北京超產均在50％以上，約1／3的國有煤礦生產負荷過重。業內統計，去年的煤炭產量是19.56億噸，但是有安全保障能力的隻有12億噸，還有7億噸的產量是在沒有安全生產保障的情況下生產的。而且還有相當一部分“三無”投資者為了從高利潤的煤炭行業中謀取不正當利益，在無基本的生產安全保障的前提下，非法開采，冒險作業，又上演著一幕幕悲劇。
企業的安全生產保障是通過有效的安全投入和安全文化的建設來實現的。安全投入是對保障生產安全的設施設備這類硬件和企業技術、管理人才這類軟件進行有效投入。當前煤礦係統的職工隊伍雖然有了很大的發展，但90％以上的煤礦缺少煤礦安全科技管理人員。最近發生礦難的陝西銅川，已經11年沒有進大學生了，遼寧的阜新也有6年沒有進大學生了；安全文化就是我們平常所說的安全意識，安全意識是要通過安全教育和培訓來樹立和落實的。煤礦安全生產教育培訓環節相當薄弱，而且嚴格不起來，落實不下去。相當一部分的企業領導層對於安全教育培訓總是采取被動應付的態度，安全意識不強，甚至極端不負責任，對井下工、農民工，也沒有經過任何培訓就下井作業。從業人員由於缺乏必要的安全教育和培訓，安全意識淡薄，安全素質低下，違章作業現象相當嚴重。由此可見，當前煤炭企業對於安全的有效投入和企業安全文化的建設有著這樣的心理趨向，安全投入和安全文化的建設會增加投資成本，會延長生產周期，進而影響企業當前的即得利潤收益。因此，相當一部分企業的領導層總是抱著僥幸心理，降低安全投入，甚至不投入，造成企業在沒有安全生產保障和安全文化嚴重匱乏的條件下超負荷、超能力生產。煤炭資源的安全開采需要設備，需要技術，需要管理，需要從業人員具備良好的安全素質，企業設施設備落後，又沒有引進科技人員，還有大量的中青年科技人員流失，加之從業人員安全素質低下，是不可能從根本上保證生產安全，抑製事故發生的。小規模的鄉鎮煤礦、私營煤礦、礦井安全投入和安全文化建設的嚴重匱乏現象尤為突出。煤礦安全生產由此可見一斑。
（二）背離科學發展觀的地方利益驅動。
八十年代初開始的分權化改革，大大提高了地方政府發展地方經濟的積極性。這主要是因為，分權化通過將一些經濟管理權力從中央政府轉移到地方政府，使地方政府較多地承擔管理和發展地方經濟的職能，可以限製中央政府對地方經濟的過分幹預。同時，分權化將地方公共支出與地方的財政收入掛鉤，地方政府隻有增加財政收入才能擴大公共開支。這就給地方政府造成了很強的財政激勵來促使其盡力謀求地方經濟的快速發展。1994年的分稅製改革，一方麵強化了財政分權，另一方麵又強化了對地方政府的財政約束。於是地方政府竭盡全力開拓地方財源，各類地方企業無疑是政府格外關注的對象。在沿海省份，吸引外資、大力發展民營經濟、提高製造業水平、培育第三產業成為政府的首選；而在產煤省區地方政府開拓財源麵臨著政策、區位、市場環境、人才等眾多條件的約束，煤礦就順理成章地成了地方財政的支柱。一時間，國有地方煤礦、鄉鎮煤礦、私營礦井蓬勃發展。這些地方中小煤礦企業的發展在帶來了地方經濟效益的同時，也帶來了高頻率的礦難事故。
同時，隨著“發展是硬道理”日益深入人心，加之全國上下對快速發展的期盼與認同，結果使得地方政府相當一部分官員誤以為增長就是發展，“發展是硬道理”就演變成了“增長第一”、“GDP掛帥”，很多地方甚至將GDP作為評判幹部政績的核心指標。於是GDP指標成了不少地方官員的追求，成了他們發送政績的信號。在這種GDP觀念左右的大環境下，煤炭企業的利潤增進，使得地方政府的財政收入增加有了可靠的保證，使得地方GDP增長有了堅實的基礎。政府對煤炭企業盈利和納稅的關注度提高，不少盈利企業成了明星企業、利稅大戶，企業負責人因此得了重獎甚至得到重大提拔，企業的生產積極性得到進一步激發，增加產量、增加GDP逐步得到社會的認同；對於安全，對於人的生命安全的保障則始終擺在經濟效益的後麵。發生特大礦難的孫家灣煤礦貼在宣傳欄裏的2004年的8項奮鬥目標中，生產第一位、安全第八位，這實在是一個很能說明問題的注解！而對於事故的處理，則就事論事，采取在保持“地方穩定”的前提下低調處理的方式，形成一張強有力的地方保護網。有的地方領導人居然認為“這是在維護地方經濟的投資和發展環境”；還有的地方領導人竟然不負責任地公然表態“要奮鬥，就會有犧牲！隻要地方經濟搞活了，遇難礦工得到適當的賠償，不影響大局。一切以經濟建設為中心嘛”；更有甚者，在礦難發生後，“協同”礦主謊報、瞞報礦難傷亡的實際情況，以確保其在職期間地方GDP政績的延續性。2001年，廣西南丹“7•17”特大透水事故，81名礦工遇難，原縣委書記萬瑞忠（已被執行死刑）與龍泉礦冶總廠總經理黎東明竟然合謀壓製地方輿論，謊報、瞞報事故達十餘天，這又是一個鮮明有力的注解。這些“政績官員”不負責任地姑息和縱容，隻會導致煤礦安全生產步入惡性循環的軌道，造成事故發生後“政府當孝子，企業出票子，老板進籠子”的尷尬局麵，帶來很大的社會負麵影響，嚴重背離了黨中央、國務院提出的“以人為本”、“建設和諧社會”的政策決策。
中央提出的構建社會主義和諧社會包括民主法製、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然的和諧相處六個科學內涵。我國是一個發展中國家，工礦業是經濟社會發展和社會進步的主導產業，隻有在依法治國和全社會關注、參與的前提之下，才能搞好安全生產。而隻有實現了安全生產，職工的安全健康才有保障，家庭才能平安幸福，人民才能安居樂業，社會才能安定和諧，國民經濟才能持續、快速、健康、協調地發展。可見安全生產是構建和諧社會的重要環節。
我國目前安全生產監管方針是“國家監察,行業管理,企業負責,群眾監督”。我國自1982年以來關於煤礦安全生產的法律法規共12部，部門規章92部，已經建立了包括行業專門法律、勞動法、安全生產法、行政許可法等在內的一套比較完備的保障安全生產的法律體係；專門成立了以國家安全生產監督管理總局(國家煤礦安全監察局)為核心的，履行對全國安全生產工作指導、協調、行政監管監察職責的安全生產監管監察體製。由此可見，國家對安全生產監督管理過程中的計劃、組織和領導環節作出了極大的努力。但是，這些努力在某種程度上並沒有遏止煤礦安全生產事故，尤其是特大和特別重大事故發生的嚴峻形勢。筆者認為，關鍵是管理過程中的控製是否有效。安全生產監督管理過程中控製效能不高，勢必造成國家安全生產監管監察工作陷於疲於應付各種事故，不斷地、救火式地監管監察的被動局麵。這種工作方式不僅浪費了大量的管理資源，提高了管理成本，而且效率低下，往往事倍功半。
如何提高我國安全生產監督管理過程中的控製效能？管理學專家對於控製是這樣定義的，它是對各項活動的監視，從而保證各項行動按計劃進行並糾正各種顯著偏差的過程。官僚控製強調組織的權威性，依靠管理規章、製度、過程及政策執行的強製性來強化控製職能。計劃可以製定出來，組織結構可以調整得使達到目標非常有效，組織成員的積極性可以通過有效的領導調動起來，但這仍然不能保證所有的行動都按計劃執行，不能保證管理者追求的目標一定能達到。因此，控製作為管理環節中的最後一環，是非常重要的。筆者認為，要從根本上提高我國安全生產監督管理過程中的控製效能，關鍵是要進一步加強和完善安全監管控製係統的建設。一個有效的控製係統可以保證各項行動完成的方向是朝著達到組織的目標進行著的。確定控製係統的有效性的準則就是看它在促進組織目標實現時做得如何。控製係統越是完善，管理者實現組織的目標就越容易達成。控製過程中最關鍵的又是在衡量實際績效並將實際績效與標準進行比較以確定實際工作成績與標準之間的偏差的大小和方向後，采取管理行動來糾正偏差或不足。
一、完善安全監管方針。國家的安全監管方針應該進一步完善，實行“國家調控,行業監察,地方管理，企業負責,群眾監督”。要在國家宏觀調控、行業監察的基礎上進一步強調地方監管的重要性，地方政府既是地方煤礦企業發展的受益者，也是履行地方安全生產監管職責的責任者。
二、理順安全管理體製。明確各級政府及其職能部門的管理範圍與權限，避免因決策行為與行政行為的隨意性和越權性導致的管理混亂、職責不明。簡言之，就是明確安全管理主體與客體。從管理體製上徹底杜絕上麵管不到，下麵管不了的管理空洞，提高管理效能。
三、健全監督機製。
㈠同體監督。加強政府內控機製的建設，製定有效的規章製度和實施標準規範決策和行政監管。
㈡異體監督。在政務公開的基礎上，逐步完善人大監督、司法監督、群眾監督、輿論監督機製，充分發揮異體監督的作用，彌補同體監督的不足與缺陷。
四、強化責任追究機製。
㈠提升企業安全風險成本，嚴格市場準入。提升企業安全生產保障基金和安全生產事故風險抵押金的標準，企業隻有具備雄厚的經濟實力，才能保障安全投入的有效實施；同時要提高安全生產事故傷亡賠償和行政處罰的標準。對於發生安全事故，尤其是重特大事故的企業一定要重賠、重罰，甚至不惜以犧牲企業為代價，維護人的生命安全和社會的穩定和諧。
㈡層層落實行政問責製，行政問責製不是權宜之計，不是某一時某一個運動的形式，更不是某一級的某一個領導的批示，應該受到法律的支持與維護，是國家法製體係的一個重要組成部分，是規範安全生產監管監察行為的基本製度，是從根本上提高控製效能的最強有力的手段。要充分發揮異體問責的功能和作用，對政府決策層、公務人員、企業負責人實施行政問責，自上而下形成一種高壓態勢，使安全監管工作穩定地朝著國家認定的目標進行。因為從現有的案例03manbetx 中，我們可以很清楚地看到，隻有主觀上的安全意識增強了，各級、各部門、各個生產經營單位的安全工作才會由被動轉為主動，才會由“經濟利益第一”轉為“以人為本，尊章守法，安全第一，和諧發展”。這也是前饋控製和同期控製最突出的特點。它們能夠通過人的主觀上的努力，盡最大可能避免預期出現的問題，使管理者在發生重大損失之前及時糾正問題，從而提高安全生產監管控製效能，構建和諧社會的安全生產保障。
注釋與參考文獻：
①李毅中:3月7日國家安全監管總局局長李毅中做客新華網,新華網2004年3月7日
②斯蒂芬•P•羅賓斯：管理學（第七版）
③王仕軍：和諧社會視野中的礦難路線圖，燕南學術
④國家安全生產監督管理局（國家煤礦安全監察局）《關於國家安全生產監督管理局（國家煤礦安全監察局）主要職責內設機構和人員編製調整意見的通知》（中央編發辦[2003]15號），國家安全生產監督管理局(國家煤礦安全監察局)是國務院主管安全生產綜合監督管理和煤礦安全監察的直屬機構。國家安全生產監督管理局與國家煤礦安全監察局一個機構、兩塊牌子，涉及煤礦安全監察方麵的工作，以國家煤礦安全監察局的名義實施。
