鄭風田等：美國人治理礦難的三條經驗
在上世紀20-30年代，美國礦難02manbetx.com 層出不窮，但通過有效的治理，目前噸煤02manbetx.com 的傷亡率已降到很低，我國目前的煤炭每百萬噸死亡率是美國的160倍。美國一家權威的研究機構對美國礦難02manbetx.com 迅速降的原因進行了比較深入的研究，得出的結論很讓人吃驚，他們認為以下三個原因對美國的礦難治理最為重要：導致礦井安全記錄差別最大的首要因素是煤礦企業管理者是否具有安全責任感；礦工聯合力量的增強是美國礦難02manbetx.com 顯著下降的原因之一；教育和培訓的質量好壞也是區分出最安全與最危險煤礦的重要因素之一。看了這些經驗之後，回頭看一下我國複雜的礦難治理，是不是也能夠有點啟發？
礦難治理僅盯著宏觀的監管是不夠的，更應該關注犯事的微觀層麵企業行為規律的研究
中國的煤礦安全形勢一直都很嚴峻。進入新世紀以來，“以人為本”治國方略的提出，使人們比以往任何時候都更關心在危險重重的礦井中求生存的礦工們的生命安全，紛紛為治理煤礦安全問題出謀劃策。中央政府也高度重視煤礦安全生產問題，不僅出台了一係列法律法規，還對煤礦安全監察體係進行改革和完善，將煤礦安全監察機構升級到了最高行政級別，並大量關停了被廣泛認為是礦難事故頻發之罪魁禍首的鄉鎮小煤礦。然而，中國的煤礦安全狀況並沒有因此得到根本改善，煤礦安全事故仍然層出不窮，尤其是原來被認為最安全的國有大煤礦開始頻頻發生礦難事故。這個現實尖銳地揭示了煤礦安全治理的艱巨性。
從目前國內的情況來看，無論是探究煤礦安全事故高發的原因，還是尋找治理煤礦安全問題的對策和方法，其著眼點大都集中在宏觀層麵因素，比如政府監管、國家安全投資、礦工死亡賠償標準等等，卻忽視了微觀層麵的因素，尤其是煤礦安全問題的核心主體——煤礦企業。而事實上，煤礦企業與安全事故的關係最為密切、最為直接。煤礦企業及其員工不僅是煤礦安全事故最直接的受害者，也是最了解礦井地質條件、工作環境和各種潛在危險從而最有可能有效減少安全事故的主體。所以，真正有效的礦難治理應當是以煤礦企業為中心內容的。
美國治理礦難的經驗是：嚴格的監管並不是最重要的，重視微觀層麵的企業行為更重要
美國在煤礦安全治理方麵卓有成效，在上世紀20-30年代，美國礦難事故層出不窮，但通過有效的治理，目前噸煤事故的傷亡率已降到很低，我國目前的煤炭每百萬噸死亡率是美國的160倍。我國不少專家把美國礦難事故迅速下降歸於宏觀因素的較多，比如強化安全監管、煤礦開采和安全技術的進步、勞工賠償保險製度的建立等等。但是通過對學術文獻的仔細收集與03manbetx 發現，事實並不是這樣。許多專家對目前美國煤礦安全監管是否真正發揮作用廣泛存在質疑聲音。多項計量經濟研究的結論顯示，這些安全監管並沒有顯著影響（Viscusi,1979; Robert S. Smith,1979; David McCaffrey,1983; Bartel and Thomas,1985）。美國煤礦安全事故率下降，安全記錄不斷改善的趨勢並不是在立法和強化管製之後才出現的現象，早在政府實施嚴格管製措施之前就已經存在了（Gregory Ruffennach, 2002）。礦難事故的下降與工人集體談判力量的壯大有密切相關（Wallace,1987; TJ. Kniesner,2004）。美國國家科學院（National Academy of Science）的研究也認為微觀層麵的企業行為對礦難發生與否有直接的影響，那此企業管理者有較強安全意識與培訓的企業，礦難事故率很低（NAS，1982）。
美國煤礦企業安全記錄差異性03manbetx
即使麵臨同樣的宏觀環境因素，不同煤礦企業的工傷率卻存在顯著差異。美國國家科學在1981年組織了一次大型深入的實地調查，範圍主要是美國國內最大的19家煤礦企業，結果顯示，不同煤礦企業安全記錄存在巨大差異。這19家煤礦企業的工傷率差異很大。安全記錄最好的3家企業的平均工傷率為5，而安全記錄最差的3家企業的平均工傷率為20，二者相差了大概4倍。其中，最好的企業工傷率為4.4，最差的企業工傷率為21.8，數據相差5倍之多。
為什麼一些煤礦企業能創造並維持一個良好的安全記錄，而另一些則不能呢？究竟是哪些因素區分出了安全的和不安全的煤礦呢？對所選樣本工傷率差異性的03manbetx 結果發現，地質、技術、製度等方麵的因素無法解釋煤礦企業安全記錄的差異性。相反，煤礦企業的內部因素解釋了這個問題。在企業內部因素中，最重要的三個因素分別是管理層的安全意識和責任感、管理層與勞工在開發和實施安全計劃中的合作程度、對管理者和礦工的培訓質量。
結論之一：導致礦井安全記錄存在差異性的首要因素是煤礦企業管理者是否具有安全責任感。
導致礦井安全記錄存在差異性的首要因素是煤礦企業管理者是否具有安全責任感。盡管聯邦政府和州政府製定的法律法規和安全標準能夠對煤礦企業形成的剛性約束力，從而有助於煤礦安全狀況的改善。但是，即使再嚴格的法律法規和安全標準，如果沒有煤礦企業及其管理者對安全的高度重視和責任承擔，其本身並不能夠產生好的安全記錄。因為在煤礦企業內部，隻有領導者和管理者擁有製定企業安全生產政策並予以切實貫徹的權力，並能夠根據安全政策實施安全計劃，分配各種資源，最終實現良好的安全記錄目標。
美國國家科學院對煤礦進行的實際調查和案例研究顯示，擁有良好安全記錄或者安全記錄在不斷改善的煤礦，其負責安全生產的管理者都具有較強的安全責任感。研究發現，在工傷率比較低的煤礦，管理層一般都很重視安全生產，以各種形式承擔著安全責任。比如，B礦的管理者全都負有安全責任，事故記錄是他們的業績考核指標之一，忽視安全責任則有可能被解雇；B礦安全製度的一個突出特點是實施“門戶開放政策”（open-door policy），管理者辦公室對所有員工開放，任何人都可以進去和管理者討論安全問題。在D1礦，管理者對安全生產的態度十分積極，上至高層、下至領班的管理人員都承擔安全責任，高層管理者要定期檢查礦井安全狀況，而礦井管理者則要負責收集數據，公布煤礦的安全記錄；D1礦還建立了充分考慮安全生產因素的獎金製度，每筆獎金中大約有40%是維持良好安全記錄的獎勵。
相反，在工傷率特別高的煤礦（G、H、I、K），管理層幾乎沒有任何形式的安全責任承擔。比如在G礦，雖然有計劃詳細的安全程序，但是由於沒有煤礦高層管理者的參與，實施效果並不理想；安全責任全部由負責煤礦健康與安全的經理承擔；沒有記錄違規違紀行為的安全日誌和違規事故統計，也沒有相關製度製裁安全記錄很糟糕的管理人員和礦工。
結論之二：礦工聯合力量的增強是美國礦難事故顯著下降的原因之一
礦難受害最大的是礦工。勞資關係的好壞是解釋煤礦安全記錄差異性的變量之一。越來越多的研究者認為礦工聯合力量的增強是美國礦難事故顯著下降的原因之一（Wallace,1987; TJ. Kniesner,2004）。勞資雙方在很多方麵的關係上都是對抗性的，這一點不可避免，在煤礦安全生產方麵也不例外。盡管遵守安全標準和製定安全計劃的首要責任在於煤礦企業的管理層，但是，管理層的努力可能會有兩種截然不同的結果：一是因礦工的對抗和不服從而受挫，毫無效果；二是因礦工的積極配合而事半功倍。因此，勞資雙方，也就是管理者和礦工之間的關係好壞對煤礦的安全記錄有著直接的影響。畢竟工人是一線生產者，他們直接影響甚至控製著產量和生產率。如果他們形成對管理者的對抗情緒和態度，其行為將直接妨害到井下的安全作業。
對12個煤礦的調查發現，工傷率的差異性部分地可以由企業與礦工之間的合作程度來解釋。如表2所示，在工傷率比較低的6個煤礦（A、B、C、D1、E、F）中，礦工和管理層的關係明顯都比較好。比如A礦的勞資關係良好，勞動力相當穩定；煤礦禁止種族和性別歧視，員工中黑人占到了22%~25%，還有40~45名婦女；建立了安全投訴處理機製，及時對員工的安全投訴和意見進行處理和反饋；對於礦工的違規違紀行為，一般都通過工會進行處理。B礦的“門戶開放政策”很好地調節了礦工與管理者的關係，增加了雙方的交流和合作，工會也比較支持公司執行安全規章製度。D1礦的管理者十分重視培養煤礦內部的相互信任和合作精神，建立公開暢通的溝通渠道，實現了工會與管理層的高度合作。
在12個煤礦中，有3家（D2、J、K）的安全記錄以前很差，在被調查時已比它們各自之前有所改善，其勞資關係正在改進中。其餘3家煤礦（G、H、I）的工傷率則相對比較高。其中，H礦的勞資雙方表現出明顯的對立關係，雙方的關係很差。G礦的勞資關係也比較差，對於出現違紀違規行為的礦工，工會總是對其予以袒護，向管理者報告違規行為的工會成員總會受到其他成員的排擠，但總體來看，礦工並沒有表現出極端的不合作。I礦的勞資關係相對比較好，但是雙方的交流和溝通比較差，尤其是在安全方麵。
結論之三：教育和培訓的質量好壞也是區分出最安全與最危險煤礦的重要因素之一。
教育和培訓的質量好壞也是區分出最安全與最危險煤礦的重要因素之一。高質量的培訓對於建立良好的煤礦安全記錄大有裨益。
聯邦政府對於所有煤礦都采取強製性全員培訓製度，規定新礦工進入井工礦之前必須接受不少於40小時的安全培訓，正式上崗之前再接受90天的崗位實習培訓，上崗後每年還要接受35個小時的脫產培訓；礦工更換工種必須重新接受培訓等等。國家科學院的調查顯示，各煤礦雖然都遵守了聯邦政府的強製培訓規定，但它們的培訓質量卻高低不同，效果存在明顯的差異。一般來看，重視培訓質量和效果的煤礦，其安全記錄都比較好。
在調查研究的樣本中，安全記錄最好的企業和煤礦都極其重視安全教育和培訓，它們中有的裝備了完備的培訓設施，用於對礦工和其他工作人員進行初始培訓、再培訓和繼續教育以及各種專業技能培訓。即使沒有自有培訓設施的煤礦企業，也都通過提供資金支持和培訓專家，充分利用當地社區學院和其他培訓設施對員工進行各種培訓。此外，還有煤礦企業自覺向員工提供聯邦政府強製安全培訓之外的其他培訓項目，比如勞資關係、領導能力等方麵的培訓；有的煤礦則自覺增加培訓時間，甚至雙倍於聯邦政府的強製培訓時間。相反，安全記錄差的煤礦則連充分利用聯邦政府規定的培訓時間並保證培訓效果都有困難。各種培訓常常淺嚐輒止，培訓效果也往往不理想。
這裏有一點值得注意，即在調查的樣本中，安全記錄好的煤礦都相當重視急救（first aid）培訓和緊急醫療救護培訓。例如，A礦對所有的領班進行急救培訓；B礦要求所有的安全人員和各礦井經理及其助理都必須取得緊急醫療救護員（EMTs）資格證，並對所有礦工進行急救和心肺複蘇（CPR）培訓。C、D1、D2、F礦都分別製定有各自的急救培訓方案或者緊急醫療救護培訓方案。除了對人員的培訓，B礦和F礦還在礦內設置急救站，有自己的救護車，並配備有專業的緊急醫療救護員。而在安全記錄較差的幾個煤礦中，幾乎沒有這方麵的培訓要求，在醫療救護設施方麵，隻有G礦有自己的救護車，並配備有緊急醫療救護人員。
看來，除了問責製外，我們是不是也應該在企業層麵進行一些作為了，比如讓礦主天天在煤井裏呆著？煤老板都很富也，拎著一麻袋一麻袋的錢到北京買樓，把北京的房價炒到北京人都住不起他，他們大把大把地用礦工的血汗錢發大財。他們太富有了，更知道自己的命重要。讓他們在井下呆著，為了保自己，可能會把礦工一塊給保著了。
加強對各級人員的教育培訓也很重要，不少礦工缺乏安全知識，在礦下工作也艱苦，所以抽煙什麼的，引起礦難的事故也不少。
所以應該加強煤礦管理者的安全意識和安全責任、充分發揮工會組織的作用、強化對管理者和礦工的培訓，加大對煤礦職業教育的支持力度等微觀角度來加強對我國礦難安全的治理。
（鄭風田是中國人民大學教授，經濟學博士，趙淑芳是中國人民大學博士生）
