陶賢文: 煤礦停產整頓引發的思考

湖南瀏陽市國土資源局

　　自今年七月以來，江西 煤礦發生了幾起較大 02manbetx.com ，加之國慶來臨，按照慣例，江西 煤礦又一次進行了全麵停產整頓。地質結構複雜、開采條件先天不足、 安全生產環境惡劣的南方型 煤礦何去何從？停產整頓對 煤礦 安全到底有多大作用？應該怎樣促進煤礦搞好 安全生產？由煤礦的停產整頓引發了筆者對幾點問題的思考。

一、中國的能源版圖決定江西、湖南要走煤炭基本自給之路

煤炭占我國一次能源消耗的70%，煤炭在我國能源中舉足輕重的局麵近五十年內不會改變。中國煤炭資源稟賦決定“北煤南運、西煤東調”的狀況將長期存在，並兼顧國內、國際兩個市場適當進口國外煤炭。而煤炭作為大宗貨物，經濟合理的運輸方式是水運和鐵路運輸。由於煤炭資源賦存量及開采量的70%富集在“三西”（內蒙西、山西、陝西），我國重點建設的三大陸上運煤通道都在北方地區，其中大秦鐵路已運行2萬噸重載列車，年運量達到3億多噸。在地形複雜、需跨越大江大河的南下方向建設如此大載量的鐵路是極其困難的，所以北煤南運的黃金通道就是海上運輸，自秦皇島、黃驊、日照等港口運至華東、南方沿海經濟發達卻嚴重缺煤地區。依托臨海優勢，這些沿海省份還可進口澳大利亞、印尼、越南等國的煤炭。上海自身無煤炭資源；浙江煤炭資源極少，已退出煤炭開采業；廣東有一定資源基礎，年產量可達1千萬噸，但自二00五年“八•七” 02manbetx.com 之後，宣布退出煤炭開采，這一決策可苦了粵北偏僻山區的老百姓，他們守著煤山卻要燒“洋炭”（進口煤），有人擔心他們會鋌而走險，幹起非法小煤窯來；福建、廣西有沿海優勢，依然力保閩西、桂西煤炭開采業，各保持了千多萬噸的年產量，目的也就是保證這些地方少受缺煤限電之苦。南方各省中能夠自給有餘的貴州、雲南受自然交通條件限製，采取的是變輸煤為輸電的策略，大力發展坑口電廠，嚴格控製煤炭出省。
長江以南屬於煤炭調入區的江西、湖南兩省無臨海之便利，雖有南北鐵路大動脈，但京九、京廣、枝柳這些鐵路運輸異常繁忙，有時甚至出現“一票難求”的現象，別說運輸煤炭這種大宗貨物，就是運人都忙不過來。尤應關注的是中間還夾雜著一個產煤小省湖北，不到1千萬噸產量卻有8千萬噸需求，“近水樓台先得月”，它可從毗鄰的北方產煤省優先調入煤炭。每每煤炭供應緊張或突發性氣候災害影響的時候，我們經常看到江西、湖南兩省的領導及電廠負責人總是奔波在晉、豫、陝、蒙的煤礦與鐵道部之間，不免讓人慨歎“一煤難求、一車難求”。正因贛、湘無近海便利，鐵路北煤南運受運力限製，所以必須立足本地資源，走煤炭基本自給之路，盡量減小對外省及進口煤炭依存度，確保本省煤炭供應 安全。
從資源情況來看，江西保有儲量約20億噸，湖南約30億噸，預測資源量江西80億噸，湖南60億噸。這些資源雖然賦存地質條件極其複雜，隻適宜小煤礦開采，但江西、湖南分別保持了2千萬噸和5千萬噸的年產量，將煤炭需求各自控製在2千萬噸、1千萬噸的缺口。尤其是湖南在關閉小煤礦過程中，提出一攬子解決方案，成功保留了1120個小煤礦，並整合省屬煤礦資源，打造湘煤集團這一全省能源保障平台，以700萬噸生產能力的湘煤集團為龍頭，確保了省內生產規模5千萬噸。
江西當前有煤礦700多個，贛煤集團產能800萬噸，其它的地方鄉鎮小煤礦產量1千多萬噸。地方小煤礦尚有243個年產量3萬噸的礦井因自然條件限製及政策的不確定性正在苦苦掙紮之中，其命運可謂風雨飄搖，前途未卜。因此，製定江西省小煤礦中長期發展戰略，提高行政審批效率，規範中介機構行為，加快煤炭資源整合，扶持小煤礦技術改造，已顯得極為緊迫，事關江西經濟社會發展所需能源安全保障問題。

二、大麵積的煤礦停產整頓帶來負麵影響

每一次大的礦難發生，各類媒體報道中最後總有一句“該地區所有煤礦已停產整頓”，人們似乎有了煤礦一旦出事那個地方的煤礦就該停產的經驗判斷。對安全生產意識淡薄、存在重大安全隱患的“問題”煤礦進行停產整頓是從嚴治理安全生產的要求，本來無可厚非，問題是這種一個縣、一個市甚至一個省大麵積全部停產整頓卻會對 煤礦安全生產帶來負麵效應。
1、大麵積停產整頓有悖於法治精神
停產整頓是行政處罰的一種，是對當事人較為嚴重的違法行為作出的嚴厲行政處罰。安全生產法、煤炭法、礦山安全法、 煤礦安全監察條例等 法律 法規對煤礦停產整頓所適應違法事實有明確規定。既然是行政執法機關對具體違法行為作出行政處罰，那就必須遵循違法事實清楚、程序合法、適用 法律正確。如果僅因某一個當事人違法或某種需要就以一個文件、一個通知的形式對所有同行業者實行行政處罰，這顯然是違反 法律規定的，無異於“一人得病，全家吃藥”。同時，這種做法剝奪了被處罰者尋求複議、訴訟的 法律救贖權利，有悖於國家的法治精神。
2、大麵積停產整頓帶來更多的安全隱患
煤礦生產建設是一個連續不可中斷的過程，隻要采掘工程進入煤係地層，就每時每刻會有沼氣逸出，地下水會按自然規律不斷湧出，地壓也無時不在擠壓井巷工程。停產並不能停止這些自然災害因素的活動影響，相反容易引起瓦斯積聚、井巷坍塌、井下積水，甚至礦井報廢，留下嚴重的安全隱患。停產期間，煤礦要承擔通風、排水這些巨額費用及留礦人員工資，而因自然條件限製，南方小煤礦本身經濟效益差、嚴重缺乏發展資金，複工複產後又需資金對這些安全隱患進行排除，遇上重要巷道倒塌隻好冒險維修，可謂雪上加霜。煤礦停產期間這些巨大損失迫使個別礦主鋌而走險，在複產之後盲目超能力生產，又形成新的安全隱患。事實證明很多安全 02manbetx.com 就是在剛剛複產時發生的。
3、大麵積停產整頓挫傷了安全投入的積極性
由於地質情況千差萬別，煤層賦存條件各異，煤礦各自有不同的特點，表現在自然災害類型不盡相同，因此治理安全隱患應將煤礦分門別類，對症下藥。因某種類型 02manbetx.com 發生就對所有煤礦停產整頓，是一種因噎廢食的行為，說明主管部門並沒有摸清煤礦各自不同種類的安全隱患， 管理上沒有底氣，出了問題隻好一棍子打死，停產整頓也就收不到預期效果。
市場經濟體製要求企業成為 安全 管理的主體，自我約束、自負責任，隻有企業真正成為安全責任主體，才會主動抓好 安全 管理，保證安全投入，打好安全生產的基礎。不問青紅皂白的大麵積停產整頓，使企業失去了自主權，不論 管理得好與壞，投入得多與少，一紙停產令，大家都落得個停產的結局，最後挫傷了安全投入的積極性，助長了僥幸心理。
4、煤礦企業形象受損，不利於吸引人才
煤炭行業既是高危行業，又是艱苦行業。為了煤炭事業的發展，新中國成立後，國家給予了煤礦工人較高的工資待遇和政治地位，煤礦工人隊伍被譽為是最有戰鬥力的隊伍。煤炭市場化後，煤炭行業因經濟效益比不上其他行業，職工收入增長整體跟不上平均水平，煤礦工人的經濟收入已跌入低收入行業。雖然屬於高危行業，但煤礦發生安全事故後，有的媒體不用正確的態度客觀報道事實，甚至借礦難對煤礦予以妖魔化。政府及主管部門不能承受輿論的巨大壓力，同時也為減輕自身的責任，就輕率作出全麵停產整頓的決定。礦難後的大麵積停產整頓使人們錯誤地認為隻要生產，煤礦就會出安全事故，要保證安全就隻能走停產這一條路，由此煤礦的社會形象受到嚴重損害。煤炭行業在近些年來之所以不能吸引優秀技術人員及高素質工人，甚至還出現大量人才流失的現象，除責任大、風險高、待遇低、工作環境惡劣外，經常性的停工停產、看不到前途和希望、社會地位低、缺乏積極向上的動力也是重要原因。

三、對策及建議

先進采煤國家的經驗告訴我們，礦難並非中國獨有，礦難也是可以治理的。美國、日本、波蘭、印度、南非等當今先進采煤國家在煤炭工業發展史上都經曆了安全狀況惡化、傷亡事故嚴重的年代。經過不斷努力完善法律及 管理 製度，采取先進的采煤技術，在世界先進采煤國家中，煤炭行業已不是危險行業，相反已成為各行業中最安全的行業。有關研究表明，在農業社會和工業化初期，生產傷亡事故較少；隨著工業化進程加快，事故呈快速上升趨勢；進入工業化後期，事故開始大幅度下降，安全狀況明顯好轉。我國目前正處於工業化中期，經濟社會的快速發展對能源有著巨大的需求。煤炭行業背負著曆史的沉重包袱，在有很大安全欠賬的狀況下生產，由此帶來的安全壓力可想而知。 總結經驗，吸取深刻教訓，當前我國的安全 法律 法規不斷完善， 煤礦安全生產的深層次問題逐步得到解決，煤礦安全 科技的保障能力迅速提高，因此我國煤礦安全生產狀況將會逐步好轉。
1、轉變監管思路，管理體製適應煤炭行業發展要求。充實和加強煤炭管理部門的管理力量，實行專業化管理，將煤礦分門別類，根據各自特點實施不同的監管 措施，摒棄大麵積停產整頓這種“一刀切”式的做法，進行有利於安全發展的有效監管。
2、樹立企業是安全生產責任主體的觀念，充分發揮企業搞好安全生產的自主權。摒棄“保姆式”的監管模式，讓企業實現“要我安全”到“我要安全”的思想轉變，從而自覺抓好 安全管理，加大安全投入。
3、推進技術改造，采取先進的采煤方法，建設本質安全型煤礦。一是要簡化程序，提高行政審批效率，規範中介機構行為。二是鼓勵企業采用新設備、新工藝，改善煤礦生產安全條件，為煤礦安全生產打好基礎。
4、加強引導，鼓勵企業之間進行資源整合、企業重組，盡量減少礦井數量，不斷擴大礦井生產規模，走集約化、規模化生產經營之路。
5、提高煤礦職工工資待遇和政治地位，增強煤礦企業的凝聚力和吸引力，吸引優秀技術人才及高素質工人到煤炭行業工作，為煤礦長治久安打下牢固基礎。