煤礦安全監察行政執法現存問題與原因探析

??? 摘要 近年來，煤礦安全監察行政執法日益受到人們重視，但執法狀況仍不容樂觀。煤礦安全監察行政執法在執法管理體製、執法思路、執法方法、執法手段、執法監察事後處理、監察人員素質等方麵存在諸多問題，原因是煤礦安全監察法製體係不健全，安全監察運行機製的不完善，安全行政執法機製不科學。

????關鍵詞煤礦監察 行政執法 監察體製 執法機製

????煤礦安全監察行政執法是指國家煤礦安全監察行政機關依法定職權和法定程序，實施煤礦安全監察法律、法規和規章，並對行政相對人權利、義務產生直接或間接影響的法律行為的總稱。根據《煤礦安全監察條例》規定，煤礦安全監察執法應堅持“預防為主，及時發現和消除02manbetx.com 隱患，有效糾正影響煤礦安全的違法行為”的方針，采取實時監察、重點監察、一般監察等多種工作方式。近年來，煤礦安全監察行政執法日益受到人們重視，但執法狀況仍不容樂觀。

????1 煤礦安全監察行政執法現存問題

????1.1 執法管理體製上存在問題

????(1)目標職責模糊，缺乏評價標準。保障煤礦安全、規範煤礦安全監察工作，保護煤礦職工人身安全和身體健康是國家煤礦安全監察局的目標任務，但對於省以下的分支機構，隻明確“保一方煤礦安全”，在實際操作中缺乏與最終目標相配套的、明確的中介目標，而工作職責法律更無明確規定，致使各級監察機構之間出現職責空檔，職責不清，工作被動，導致執法部門在實際執法中無所適從，壓縮職責範圍，難以抓住主要矛盾，工作無的放矢，事倍功半，影響執法成效。

????(2)缺少對煤礦安全監察部門有效監督的外在監督機製和內在監管體係。在外部，除了黨的監督和上級監督之外，沒有其他機構對煤礦安全監察機構工作的合規性和績效進行直接監督和製約。在內部，隱性激勵機製作用過於強大，而顯性激勵機製不健全，對執法人員發揚其道德性的要求過高，而對其自利性則估計不足。各級執法機關執法也缺乏考核標準、量化標準和責任機製。如執法部門不履行煤礦安全生產監管或監察職能時，如何處理?執法部門對於違反煤礦安全生產法律法規的行為處罰畸輕畸重時，如何處置?地方政府阻撓煤礦安全監察機構行使職權，又該怎樣處置?均無行之有效的機製約束。

????1.2 在執法思路和執法方法上存在的問題

????(1)執法思路滯後，仍習慣於用計劃經濟下的行政管理的手段來執行煤礦監察工作，創新性不強，甚至仍存在“以罰代管”的觀念。

????(2)缺乏創新理念，工作往往限於上級部署，被動接受，缺乏主動性，有時安全監察僅是例行公事或應付上級，或是推卸責任的一種方式。

????(3)依法執政觀念不強，執法不嚴，重“人治”，輕“法治”，特別是在執法程序上，沒有係統的監察程序，主觀性大。

????(4)監察工作不到位，對風險和危機的認識滯後。2007年12月6日淩晨零時左右，山西臨汾市洪洞縣原新窯煤礦發生瓦斯爆炸02manbetx.com ，105人遇難。事後調查，該礦在02manbetx.com 前違法超層越界開采，嚴重超能力、超強度、超定員生產，管理極其混亂，隱患嚴重，而地方監察機關卻沒有及時發現並製止，這說明在安全監管、監察上存在嚴重的漏洞。

????(5)重事後處理，輕事前預防。煤礦安全監察行政執法的事前防範機製和事後補救機製明顯過於薄弱，在一些人的觀念中甚至誤以為執法就是處罰，殊不知執法涵蓋的範圍不僅包括事後懲處，還包括防範與補救。

????(6)重現場監管，輕煤礦內部管理。比如七台河礦難發生後，有專家就指出，即使煤礦取得了安全生產許可證，也不能完全保證企業生產不出02manbetx.com ，關鍵在於能否促使企業將安全生產的所有要素真正落實到每個環節中去。從這一角度說，有效監督安全生產製度的貫徹落實比匆匆忙忙進行的大檢查更有效果。

????(7)重采掘一線監察，輕輔助崗位監察，忽視對礦井設計、巷道走向設計等設計監察。據調查，每年在輔助崗位上出現的安全事故占總事故比例極大。特別是有些礦井在設計之初就有悖於地質構造或是隨著井巷的延伸和地質條件的複雜變化越來越不利於安全生產，從而埋下釀禍之根。

????1.3 監察執法手段中存在的問題

????(1)部分監察人員在安全監察中隻看表麵現象，安全監察不到位、不徹底，對於一些事故隱患沒有發現，或者發現了沒及時處理。例如唐山劉官屯煤礦一直超量生產，冀東監察分局在2005年3月和8月兩次對其進行檢查，都未發現，導致事故發生。

????(2)特殊監察的隱密性不強，使得監察難以發現安全違法現象和事故隱患，達不到預期目的。

????(3)監察中不注意吸收職工群眾參加。職工處在煤礦安全第一線，對煤礦安全生產法律法規遵守情況和存在的事故隱患有更多的了解，同時他們對於自身的生命安全和身體健康更為關注，但在行政執法監察中卻較少從他們那裏獲取這些信息。

????(4)有些監察人員與被監察煤礦之間相互關係處理不當。監察人員易受人情等因素左右，對於在監察中發現的安全違法情況和事故隱患大事化小、小事化了，或者有的應下達書麵整改通知的，卻以口頭通知代替。

????(5)安全監督檢查形式呆板，方法單一，監察形式傾向於集中檢查和重點檢查，而不能做到經常性、定期性、普遍性、專業性、連續性、突擊性監察。近幾年各地大小礦難事故頻發，足以證明不少地方或單位的所謂安全大檢查，根本沒有起到防患於未然的作用。

????1.4 執法監察事後處理中存在的問題

????(1)對違法行為處置不力，特別是對整改結果沒有及時跟蹤監察，整改落實不到位。對於依法應當停業整頓或者關閉的煤礦沒有采取相應措施；對於責令整改的煤礦沒有及時進行監察驗收；對於整改沒有達到預定效果的，也沒有及時采取進一步的措施，致使有些煤礦主置整頓報告於不理，我行我素，更有的煤礦主監察過後，沒有查出問題來，便以為萬事大吉，放鬆警惕，麻痹大意釀成事故。重慶市奉節縣新政鄉蘇龍寺煤礦在事故發生之前，鄉政府連續3次下發停產整頓通知書，但未能采取派駐人員等有效措施製止該礦違法生產，導致事故發生，19人死亡。

????(2)事故處理及時性差，事故責任者不能得到及時處罰。從事故發生到事故調查，再到事故責任追究周期長。這就使得懲治違法行為所具有的一般預防作用大打折扣。

????(3)執法文書格式不規範。據調查，基層行政處罰文書五花八門，部門與部門之間不統一，有的隻是作為一般文書，未能從法律的角度進行規範；甚至有的以自製處罰通知單代替煤礦監察法律文書。