對礦難賠償責任的法律、經濟與社會思考
對礦難賠償責任的法律、經濟與社會思考
礦難發生後應當由誰來承擔責任？這個表麵上顯而易見的問題其實有其值得思考的多個維度。從目前已經處理的情況來看，礦難的法律責任由礦主來承擔，某些政治責任由部分政府官員來承擔，而經濟責任則出現礦主與政府分擔的情況。其中，前兩者的責任受到普遍認可，而政府的經濟責任分擔則引發了法律與其他方麵的討論。例如，據媒體報道，目前山西、河北等省規定，煤礦每工亡1名職工，賠償不低於20萬元；河北省還規定，非煤礦山每工亡1名職工，賠償不低於15萬元，由用人單位承擔賠償責任。在實際操作上，有的煤礦參加了工傷保險，先由工傷保險基金支付工傷保險待遇，再由礦主補足至20萬元。由於重特大礦難賠償數額巨大，礦主無力承擔賠償責任，且因沒有參加工傷保險，最終隻能由政府負責賠償責任。如新疆神龍礦難、廣東興寧礦難都是由政府買單的。有人稱，這是“老板發財，政府發喪”。 政府分擔經濟責任的做法在法律上並沒有明確的“說法”，可以將之認定為一種“撫恤”，也可以認為政府存在潛在或直接的責任。無論如何，政府的介入事實上提高了補償的額度，往往可以起到平息社會對政府的責難之聲。然而，正是因為對政府出錢的行為沒有清楚的說明，引發了對政府補償標準的合法性與正當性的置疑。
政府補償的合法性置疑
對政府補償的合法性置疑主要是針對補償標準不統一，與其他相關法律法規衝突的情況，具體表現為2個問題：第一，各種賠償標準的公平性由什麼來確定？第二，當標準不一致時應當如何選擇？ 就第一個問題而言，同樣的傷害應當產生同樣的救濟是一項基本原則，但是這項原則的重點是“同樣”。如果是不同的損害，那麼結果就應該另當別論。這個問題其實涉及到損害賠償的構成要件，應當是以結果論還是以損害行為的屬性論。假設按損害後果論，如果同樣造成了殘疾的後果，但是行為的出發點不同，也應當承擔一致的後果；以行為的性質為標準，則隻要行為是相同的，不論結果如何，都應當承擔一致的後果。從《工傷保險條例》看，是以行為屬性為標準的。但是對行為的屬性沒有進一步劃分，例如不同類別的工傷危險性不一樣，所以，從分類來看仍缺乏科學性。各地方的變通，主要是增加了分類的複雜性，例如按照行業(煤礦)來區別。 由此可見，如果將礦難與其他行業的工傷損害賠償進行區別，原則上應當是允許的。對地方法規變通上立法的合法性進行檢驗的標準是：地方的規定是否符合《立法法》所限製的範圍，包括立法主體資格、立法的範疇等。如果符合，則可以；如果違背，則屬於越權。法律麵前平等的標準不應當局限在平均，例如對礦工的工傷賠償與對公務員的工傷賠償在數字上的一致。差別對待有時候是為了適應事物的差異屬性，也是一種平等。除了一些最為根本的分類之外，例如對人種與性別的分類外，一般的分類體現了平等（差異）而不是歧視。此外，工傷賠償的標準還與以下條件有關：（1）工傷賠償的契約屬性；（2）工傷賠償作為國家立法規定時所體現的民意。所以，我認為，平等與否，主要是看合法與否。
政府補償的正當性置疑
對政府補償的正當性置疑，事實上更值得我們注意。表麵上看，如果工傷賠償的數額過高，就會出現政府埋單的情況。但是政府是否應當埋單，取決於：（1）政府對事件所造成的後果是否存在明示或默示的責任；（2）政府所支付的究竟屬於撫恤還是賠償；（3）拋開具體問題，從一般立法政策出發，如何處理礦難等所造成的損害後果最有利於行業發展，有利於礦工、政府與國家利益。 首先，政府對礦難等02manbetx.com
的責任屬性主要是監管不力，與礦難無直接關聯。如果政府應當承擔責任，責任的方式應當為政治責任。除非政府的作為或不作為直接導致對人損害，這種情況下，應當按照國家賠償來支付損害賠償。 目前，政府將所支付的費用稱為撫恤金，在法律上依據不足，實際上也是在為不能支付的直接責任人代償損害賠償。根據《勞動法》與《工傷保險條例》，對工傷死亡家屬的撫恤應當主要來源於工傷保險基金；未參加工傷保險的，由用人單位支付。《工傷保險條例》還提供了一整套計算撫恤金的公式。可見，政府在此範圍外所提供的撫恤，顯然超越了法律的授權。不但如此，由於政府的撫恤來自於公共財政，實則不可避免地挪用了其他納稅人的稅金。由於政府的“撫恤”通常發生在礦主無力支付賠償（例如在未參加工傷保險的情況下）時，所以直觀上構成了政府為違法礦主埋單的結果。 法律與政策的設定應當達到懲惡揚善的作用。但是，如一再發生的悲劇所證實的，無論是對礦主的懲戒還是政府的埋單行為，都非但未能有效地抑製黑煤窯或其他違法開采，也沒有實現對礦工人身安全的有效保障。無庸諱言，政府在此過程中頗有“吃力不討好”的壓力。究其根本，就在於懲罰礦主與政府替礦主埋單的政策與規定本身存在問題。 其次，提高賠償產生2種後果：其一，導致礦主提前轉移資產；其二，對沒有主觀過失的礦主，礦難的損害都由其來承擔也是不適當的。當然，除此之外，如果礦難家屬普遍產生由政府兜底的“預期”，那麼政府就必須用公共財政來支付賠償。這就導致“拆西牆補東牆”“將手伸到別人口袋拿錢”的後果，引起進一步的合法性置疑。 事實上，任何懲戒性條款的效用都取決於外部的製度條件，包括追查的可能性、懲戒與利益權衡孰輕孰重，以及相對人本身的自我約束機製、其他外部條件對危害行為的製約等等。有政府“兜底”，礦主們規避懲罰的最佳選擇也傾向於“藏匿資金”與“潛逃”，或者“搞定某些權威”，而非及時補償礦難工人。
礦難責任分擔的法律思路
如果我們將礦難視為一種悲劇，那麼對礦難責任的分擔事實上應當考慮礦主、礦工、政府與社會四重層麵。 比較而言，工傷保險仍是解決礦難賠償責任的理想選擇。從目前已經發生的礦難可以看到，凡是參加了工傷保險的煤礦，其賠償基本上沒有動用政府的財政資金，政府除了承擔政治責任、社會責任（主要是處理善後、組織賠償），並沒有承擔直接的經濟責任，其行為的正當性因而得到社會的公認。 由於工傷保險實行完全的雇主繳費，因而首先體現了雇主的責任。如果在重特大02manbetx.com
發生後，工傷保險能夠承擔全部或大部分賠償責任，礦主的安全風險就全部或大部分轉移給了工傷保險基金。這樣，礦主則不必以潛逃來逃脫責任，而會選擇積極配合的方式來處理善後事務。但如果礦主在參加了工傷保險，履行了繳費義務後，仍需要承擔主要的賠償責任，則前述困境仍不能通過工傷保險予以解決。從工傷保險的基金規模、覆蓋範圍來看，即使再提高一定的待遇標準，工傷保險也仍然可以保障賠付需要。因此，更科學地設置工傷保險的待遇標準，有助於解決礦難後的賠償問題。 基於采礦業的高危險性，礦主除了承擔工傷保險責任以外，可以令其承擔額外的或者附加的經濟賠償責任。為了避免“政府埋單”的現象，可以在工傷保險製度中特別作出規定，或者借鑒《建築法》第四十八條“建築施工企業必須為從事危險作業的職工辦理意外傷害保險，支付保險費”的規定，將這種額外的或者附加的經濟賠償責任通過人身保險的方式分擔。工傷保險實行浮動彙率製度，和人身保險的費率確定原則一致，即危險越大，費率越高。但工傷保險目前的浮動彙率僅和02manbetx.com
的發生相聯係，比較單一，可以借鑒人身保險的費率確定因素，即考慮參保單位的安全設施和運行風險狀況。即使參保單位沒有發生工傷02manbetx.com
，但存在重大安全隱患、運行風險高的，也應當提高其費率。這樣，強製參加工傷保險及人身保險，可以有效提高礦主對安全的自我約束意識，形成法律之外的監督機製。 對某些危險性行業附加賠償標準或實行強製性保險，將導致這些產業的門檻提高，這將為礦業的主體安全設置一定的屏障。如果礦主在開業時就無法支付保險金，那麼其基本的資信安全就值得懷疑。如果礦主滿足了開業時以及其後對礦工保險的要求，一旦發生工傷事故，憑借工傷保險或者工傷保險與人身保險的雙重保障，礦工的賠償可以得到充分保障。如此一來，風險（賠償）轉移至工傷保險基金及商業保險公司，不但避免了政府“撫恤”的灰色屬性，而且減輕了政府的監管難度。這種由市場關係所主導的自生自發的秩序，應當成為我國安全生產立法的一個導向。事實上，我們從美國對“9?11”的處理來看，保險公司同樣承擔了撫恤的主要部分，從而大大減少了政府與社會的壓力。 無論是工傷保險，還是強製的人身保險，都隻能適用於合法礦山企業。對於非法礦山企業來說，其工傷賠償責任主要應由礦主承擔。政府沒有盡到杜絕和及時取締非法企業的監管義務，應當承擔保障賠償的責任。可考慮在財政預算中設立危機事件處理專項資金，以此保障非法礦企的工傷事故賠償。作為非法從業人員的勞動者，也應當承擔一定的損失。 總之，處理礦難賠償應當將之投放於礦難產生的法律、經濟與社會環境中來思考，試圖尋找最有可能促使法律實現的經濟環境與社會環境。作為一種製度性試驗，政府埋單與加強懲罰都被證明無法實現上述目標，應當嚐試包括工傷保險、附加強製性保險一類可能促使礦主―社會―政府有效互動的製度性方案。
