煤炭“去管製化”與能源結構轉換

　　文/李誌青 (微信公眾號：lzqstudio)

　　按語：中美兩國在煤炭管製上貌似行進在兩個不同的軌道上，但其實質卻是殊途同歸，即在提高煤炭產業市場自由度的同時，加大對煤炭利用的外部約束。而市場切不可以煤炭價格為短期信號，而忽視其背後的各種長期效應。來源：《東方早報》2013/10/8.

　　9月25日，國家發改委發布公告，決定廢止和修改部分規章和規範性文件，其中第一條便是廢止《關於發布<煤炭生產許可證管理辦法實施細則>的通知》，這意味著我們將正式取消實施長達18年的煤炭生產和經營許可證製度，從而讓煤炭供求回歸市場化。而無獨有偶的是，就在9月20日，美國環保署公布了長達400多頁的最新碳排放管製政策，其中用了很大篇幅來說明如何通過排放標準來加強燃煤火電項目的管製水平。顯然，中美兩國在煤炭管製化上一個是做“減法”，另一個則是做“加法”，那麼，究竟應該如何看待這“加減”的關係，及其後續的影響呢?

　　與煤炭管製的“一減一加”相對應，不變的是煤炭的價格，尤其是煤炭與其他能源間的比價關係，相對於其他能源品種，煤炭的價格偏低，絕對價格優勢明顯。有意思的是，同樣的低價格，在中國這是放開煤炭管製的理由，而在美國，這卻成為提高煤炭管製水平的原因。其中的緣由很簡單，因為中國是將煤炭市場化作為“去管製化”的發展方向，最終目地是為了提高煤炭市場的運作效率，在煤價低迷時完成這樣的“去管製化”顯然可以避免產生過高的製度和改革成本。而在美國，煤炭市場“加管製化”的出發點則是為了碳減排，通過限製煤炭使用來提高煤炭內外使用成本，並推動能源的清潔化轉型。

　　表麵上看，煤炭管製的“一減一加”似乎僅僅體現了中美兩個全球最大能源消費國各自的能源政策取向，並且相互之間各不相關，但實際上，正是兩大能源消費國對煤炭的不同管製方向，恰恰在醞釀著全球能源史上的巨大變革，即以煤炭為代表的火電將在其價格的滑落中逐步喪失能源主導權。此外，從邏輯上而言，中美兩國對煤炭管製的不同態度實則也有著內在的某種統一性。

　　首先，在曆史上煤炭都曾經占據各國能源利用的主導地位，不過就目前的情況來看，它麵臨幾大挑戰，一是不利環保，二是不利節能，三是不夠低碳，從而帶來了諸多能源環境上的問題，因此，也就出現了遏製其繼續使用的發展理念。

　　其次，從中國的角度出發，煤炭市場去管製化的形式是市場化，但其本質是供過於求的一種反應，世界上甚少會有國家政府對產能過剩的產業進行高度管製，包括頒發許可證等，解決產能過剩的最好途徑仍是市場本身，也就是讓競爭來消除低效以及過多的供給。這意味著，盡管從短期來看，去管製化的結果是降價，但從長期來看，這樣做的結果則是通過價格波動來出清市場，而最終可以讓市場供求恢複均衡。

　　再次，從減排的角度來看，煤炭的價格趨低並非好事，譬如現在國際上就有一些能源專家認為，美國對煤炭“管製化”實則不利於全球減排進程，這是因為，在市場化的條件下，由於管製所帶來的多餘美國煤炭產量無法就地消化的話，就會向國際市場轉移，這會大大提高部分執行低排放標準國家利用煤炭的便利，其中就包括歐洲的部分國家。由此，那些對歐盟近期碳排放水平可能提高的擔憂也並不無道理。如上所述，在世界能源市場一體化的背景下，這樣的傳導關係同樣適用於中國。比如，從近期節能減排的形勢來看，隨著經濟的整體好轉，8月份全國用電量同比回升比例高達14%，而同期規模以上工業產值的增幅僅為4.8%，扣除15%左右的居民用電，也還足以說明工業用電能效下滑幅度之大，這充分證明，煤炭市場化後，短期內，出於煤電聯動機製的影響，已經將其價格信號及效應通過各種渠道傳遞給了工業部門，這才出現了用電量回升以及節能減排前景堪憂的不利之處。

　　再進一步而言，中國的煤炭去管製化為何會與美國的加管製化同步呢，其實這並非偶然現象，更加重要的是，這從另外一個角度說明了全球能源結構轉換的必然趨勢，那就是兩種不同管製化的長期效應。直接地來看，無論是美國的管製化提高，還是中國的去管製化，都降低了煤炭價格，但間接地看，兩者都實則在降低煤炭的長期需求水平。一方麵，出於環保節能的需要，中美都在實施不同程度的“限煤”政策，包括中國近期出台的《大氣汙染防治行動計劃》，其中便明確規定在京津冀等重點地區，將限製燃煤火電項目的新舊建設工程，這意味著，即便煤炭價格因為去管製化而降低，卻也無法被投入市場，形成有效需求，這一點在美國情況不同，聯邦政府無法限製各州的煤炭使用權，但卻可以規定燃煤火電項目的國家排放標準，其效果與中國實施行政管製的辦法相差無幾。另一方麵，煤炭市場化後，在各種社會資本大規模進入後，成本和價格貌似會有所下降，但隨著國家通過市場化的途徑逐步取消煤炭產業的各種顯性和隱性補貼，並逐步規範各種資源和環境稅後，煤炭利用的成本和價格總體上將在經過一段時間低穀後重新上揚。當然，下一輪的價格上揚不再會是壟斷利潤驅動型的，而是轉變為稅負等成本推動型，其結果是將徹底修改煤炭與其他能源品種的比價優勢，削弱其作為主導性能源的地位。

　　就以上的基本03manbetx 來看，中美兩國在煤炭管製上貌似行進在兩個不同的軌道上，但其實質卻是殊途同歸，即在提高煤炭產業市場自由度的同時，加大對煤炭利用的外部約束。而市場切不可以煤炭價格為短期信號，而忽視其背後的各種長期效應。

　　(李誌青 複旦大學環境經濟研究中心副主任)