關於安全生產監察執法規範化建設的思考與實踐
安全生產監察執法規範化建設，是一項涉及統一執法思想、規範執法主體、完善執法製度、規範執法行為、強化執法監督和拓展執法環境等內容的係統工程，沒有執法的規範就沒有隊伍的規範、業務的發展、形象的提升。本文嚐試對安全生產監察執法規範化建設的基本理論和實踐要求作一剖析，以拋磚引玉，共同探討。
監察執法規範化是指安全生產監察執法機構依據法律、法規和內部工作01manbetx 辦理案件，執行公務所形成的基本體係，是監察執法人員必須遵循的行為準則，是依法行政、依法治安在監察執法工作中的具體體現，也是監察執法隊伍建設的重要組成部分。
它主要具有以下四個基本特征：
一是法定性。執法活動的基本依據是國家的法律、法規、規章和規範性文件，以國家的強製力為重要依托，是廣大人民管理國家事務的基本意願通過監察執法機構的具體行為來實現的法定職權。這是是否具有合法性的根本標誌。
二是程序性。執法活動及其規範化體係建設都必須以法律法規為依據，對具體的執法行為以及結果運用，製定一整套嚴格、明確、標準的操作程序，以保證各項執法活動有序開展。這是保證克服執法隨意性的根本措施。
三是公正性。這是社會主義法製的根本精神和基本要求，是監察執法規範化建設所追求的目標和衡量標準，也是執法人員依法履行職責的基本要求，是實現社會公平正義、建設法治國家、構建和諧社會的必然選擇，更是監察執法機構執法活動的最基本追求。
四是互動性。安全生產行政執法一切活動都必然存在執法主體與執法客體、執法行為與執法活動、主體素質與社會條件、軟件建設與硬件保障等對立統一關係。他們相互影響、相互製約、相互促進。堅持規範、文明、理性的執法，人民群眾就會接受、配合、歡迎、理解;而簡單、粗暴甚至違反規定的執法，就會受到抵製、拒絕，甚至引起上訪、鬧事。
二、當前安全生產監察執法工作中存在的問題與困難
(一)執法思想認識與時代發展要求不相適應
近年來，國家安監總局“九條禁令”頒布後，廣大安全生產監察執法人員執法為民的自覺性和堅定性明顯增強。但是，仍有一些執法人員沒有擺正執法理念，辦案不公、執法不嚴、失職瀆職等不作為、亂作為的問題時有發生。在執法實體方麵，存在著定性不準、主要證據不足、適用法律不當、處理不公甚至明顯失當等問題;在執法程序方麵，存在著隨意啟動執法程序、濫用強製措施、隨意扣押、收集證據不細致等問題;在執法動機方麵，存在著辦“權力案”、“金錢案”、“指標案”、“人情案”等濫用執法權力等問題;在執法方式方麵，存在著冷、硬、橫、推，不理性，一些執法人員往往以“管理者”自居，在處理案件時態度粗暴，對當事人不能夠動之以情，曉之以理，不會疏導群眾情緒，導致一些案件處理不妥，或者是事平氣不平。
(二)監察執法任務與現有人員配備和經費保障不相適應
1、監察執法機構維護人民群眾生命安全所麵臨的形勢尖銳而複雜，確保安全生產形勢穩定好轉的任務艱巨而繁重，人民群眾對監察執法機構嚴格公正文明執法的期望越來越強烈。而現有人員畸缺，基層力量不足，基層執法人員的工作壓力和強度日趨加大，長期的超負荷工作不可避免的造成工作效率的下降和執法質量的降低，比如：機構級別設置不合理、人員配置不科學、執法人員素質不適應等問題長期得不到根本解決或有效緩解。
2、監察執法機構經費不足。盡管安全生產經費保障逐年改善，但仍有缺口，辦案經費困難，辦案成本加大,甚至隻能靠“以案養案”來維持日常的工作。有的執法人員為了完成案件數而辦案，甚至，為了創收而辦案，在案件當事人身上動腦筋，打主意，在執法過程中出現了以罰代“法”等問題，導致監察執法發生扭曲和執法理念、手段、目的的偏差。
(三)安全生產法律法規與客觀形勢發展不相適應
1、執法人員執法環境惡化，法律製度不夠健全。執法人員執法代表的是政府，是法律賦予的權力和義務，抗拒執法人員執法，拒絕、阻礙執行公務，是對國家法律權威的公然挑戰。執法人員在執法執勤中遇到不法侵害和襲擊時，缺乏明確的保護性規定，缺少強有力的法律支撐。實踐中，對正在依法執行職務的國家工作人員造成重傷或死亡的，大陸法係一般以故意傷害罪或故意殺人罪定罪量刑。但是依照現行刑法“妨害公務”行為所侵犯的是簡單的客體，強調行為的後果。而上述行為從情理上講，與搶劫罪一樣，它所侵犯的是複雜客體，既侵犯了執法人員作為“自然人”所享有的健康權利，也侵犯了執法人員代表國家依法執行職務的公務活動。立法機關應在《刑法》第277條妨害公務罪中作出特別規定，加大上述犯罪的懲治力度。
2、有的安全生產法律法規不適應新形勢發展和變化。客觀形勢的發展，要求法律法規及時調整和解決各種社會矛盾，要求監察執法機構更有效、更及時地維護日趨複雜的生產經營活動，要求執法人員在履行管理職能過程中更體現法治化、人性化，但由於法律法規相對滯後，對社會、經濟、生活等領域出現的新情況、新問題，一時難以用法律來調整。這就給監察執法機構實際工作造成困難和被動。廢舊物資收購業、機動車修理業等安全生產管理缺乏法律依據，管理措施無法到位，導致失控失管現象。還有為了適應新形勢，體現執法新理念，在內部出台的各種辦案程序基礎上，又不斷製定各類具體的01manbetx 01manbetx ，這對於執法人員具體執法既要追求法律上的公平公正，又要追求社會公眾的認可滿意，顯然是難以兩全齊美。
(四)監察執法機構履行法定職能方麵存在諸多不作為現象
1、履職不規範、不作為。一是立案不作為。如該立案不立案，該撤案而不撤案。二是采取強製措施不作為。如該采取強製措施不采取，不該采取的而采取，該解除強製措施而不解除強製措施。三是取證方麵不作為。如該搜集的證據不搜集或不及時搜集，證據取舍隨意性大，使案件難以作出處理;該鑒定的不鑒定;該勘查現場的不勘查。四是程序方麵的不作為。如：個別執法人員在詢問行政相對人行政相對人時沒有履行告知義務，沒有告知當事人應享有的權利義務，或有告知，但缺三少四，不全麵。
2、履行職責不到位、不充分。一是“拖”。有的案件甚至拖得當事人都不耐煩了，不再找監察執法機構處理了，最後案件不了了之。這種“拖”的做法違背了監察執法機構履行職責的原則和要求，表麵上看似乎履行了職責，實質上卻是不作為。二是“執法隨意”。如：在辦理02manbetx.com 案件中，對行政相對人該追究刑事責任的給予行政處罰;該重處的輕處;該輕處的重處等。
3、缺乏責任意識，不思為。有的執法人員不僅缺乏業務知識和法律知識，而且缺乏敬業精神和勤政意識，工作上不求有功，但求無錯，在執法中有的執法人員存在“不抱油桶不沾油”的思想，不是積極執法，而是消極應付，辦理案件怕投訴，怕得罪人，怕扣分，畏難情緒大，凡事以為多做多錯，少做少錯，不做不錯，多一事不如少一事，少一事不如無所事事。
4、法律素質不高，亂作為。一些執法人員學習主動性不強，對應知應會的有關法律法規規定及執法活動的方法、步驟、時限等一知半解，法律業務知識貧乏，導致在執法活動中不知悉自己應當履行的職責，在執法工作中出現亂作為的情形。如：有的執法人員在辦案時，當事人一進來，對當事人亂許願：“你講完就沒事了，就可以出去了”;有的執法人員在辦理02manbetx.com 案件時，對當事人說：“你出多少錢，10萬還是15萬，把問題講清楚就可以完事了”，有時甚至作假材料。這種我說了算，我就是法律，亂作為的現象，不僅侵害了公民的合法權益，而且損害了監察執法機構的形象。
三、加強安全生產監察執法規範化建設的幾點思考
(一)轉變執法觀念，樹立依法行政、依法辦案的思想
從根本上提高執法為民意識。具體要做到“三個樹立”。即一是樹立法律至上意識。每位執法人員都必須掌握執法領域的相關法律知識，並能做到熟練運用;其次，在各項執法活動中，都能以“法律為準繩”、“對法律負責”作為執法人員的自覺行動。使每一起案件的辦理、每一次執法檢查都能按法律要求經得起質證。二是樹立證據意識。在辦案過程中，必須強化證據意識，按照證據規格的要求，做到依法主動、及時、客觀、全麵、公正、細致地收集與案件有關的各種證據，並注重對證據的來源、真實性進行審查，使收集的各種證據之間能互相印證，形成一個完整的證據體係。堅決防止因取證不及時，造成拖案、積案;堅決防止因取證不客觀、不全麵、不公正而造成冤假錯案。三是樹立程序公正意識。程序法與實體法是形式與內容的關係，實體的公正要通過程序的公正來實現，二者同等重要，在實際執法過程中，要堅決克服“重實體輕程序”的錯誤傾向和“隻問結果，不要過程”的實用主義思想，轉變重職權，輕人權的觀念，以及重領導批示、重經驗，而輕法律的觀念，嚴格執行程序法，用程序法來保障實體法的順利實施。
(二)規範執法環節，切實推進監察執法規範化
對監察執法機構的每一個執法行為、執法環節、執法措施製定明確、嚴密、標準、可操作性強的規定，使執法工作規範化、標準化、法製化、正規化。既解決“怎樣為”的問題，又解決“不作為”的問題，當前應著力規範好“四個環節”。一要規範執法依據，使每一項執法活動都有充分、準確、具體的法律、法規和政策依據。二要規範執法程序，使每個執法人員明確執法職責，減少執法工作的隨意性和偏差。三要規範執法行為，使執法人員明確在執法活動中應該如何做，哪些應該做，哪些不應該做，並在具體工作中自覺遵守，逐步形成良好、規範的行為模式。四要規範執法責任，建立健全執法人員的執法責任製度，確保執法辦案質量。
(三)堅持製度建設，以規範化帶動監察執法工作正規化
針對監察執法工作實際和存在的問題，要製定一係列執法的規範性文件和執法守則，如：執法責任製、案件評查考核製、案件辦理終身製、案件審核把關製、辦理案件主辦製、一案一評製、執法過錯責任追究製等。要從趕赴現場、現場取證等方麵入手，嚴把執法“源頭關”;從立案、審批、案審、執行、結案等環節入手，嚴把“過程關”;從規範卷宗和罰款管理入手，嚴把執法“結案關”。為適應新的執法要求，必須有完善的執法製度，保證每一項執法活動有章可循、有規可依。在建章立製方麵，必須把握三個原則：一是堅持公眾利益至上原則。二是堅持權力與責任對等的原則。要從製度上約束執法的權力，實現權力與責任的統一。三是堅持貼近執法實際的原則。通過製度建設，將執法人員的所有執法行為納入規範化管理軌道。
(四)強化執法管理，推進整體執法水平穩步提高
監察執法機構的執法麵寬、執法環節多，執法程序複雜。在這種情況下，如何才能保證監察執法機構的整體執法質量和執法水平?這就需要建立一整套能夠兼顧公平與效率的科學、係統、有效的執法管理體係。要在充分運用案件審核、執法檢查、執法質量考評、責任追究等現有手段的基礎上，變事後考評為全過程管理，變單一方式、間或性監督為全方位、逐一執法環節的監督，像企業管理生產和產品質量那樣，對執法實行全流程、全過程管理，嚴把證據關、定性關、程序關、文書關，以保證每一起案件都合法、公正。此外，還要以監察執法信息係統為平台，用信息化手段支撐，保證執法辦案的管理，用信息化手段提高執法的效率。進一步拓寬執法管理的思想和視野，科學設置執法辦案的工作標準以及相應的權力機製，防止權力濫用問題的發生。
(五)堅持典型引路，紮實推進執法規範化建設
多年工作的實踐證明，典型引路具有形象、易學、示範引導的作用。要積極培養和推出監察執法規範化建設“執法標兵”和“優秀執法人員”，表彰先進，及時總結先進經驗和有益做法，發揮先進典型的示範、引導作用，做到以點帶麵，整體推進。通過抓典型、樹標兵、立樣板，讓每個執法人員都有身邊看得見、夠得著的執法榜樣和執法標杆。
(六)完善執法監督製度，強化執法監督
1、克服“三怕”，轉變監督觀念。當前不少執法人員甚至有些領導對執法監督工作存在“抽象重視、具體忽視”、“說起來堅決，做起來隨意”的現象，存在“三怕”思想，即：怕監督查出問題影響政績，怕問題曝光有損單位形象，怕監督力度大影響上下級關係。觀念的偏差導致了執法監督工作弱化。對此，監察執法機構領導和執法人員要充分認識加強執法監督工作既是實現安全生產法製化的需要，也是適應社會民主法製發展的需要，更是促進依法治隊的需要，切實轉變廣大執法人員的思想觀念，增強自覺接受監督的意識。
2、抓住“三點”，增強監督實效。一是抓住監察執法工作的重點。主要包括各階段的中心任務、重大執法檢查、重要案件的查破等。二是抓住群眾反映的“熱點”。這種“熱點”往往是監察執法工作的薄弱點，應該成為執法監督的切入點。三是抓住執法監督的“盲點”。即平時在監督中容易忽視、難以監督、不敢監督、不願監督而又易出問題的工作部位，如立案統計和“一把手”的執法情況等。
3、堅持“六個結合”，豐富監督形式。一要堅持內部監督與外部監督相結合。要理順內部執法監督工作關係，進一步落實執法責任製和執法質量考評機製，落實行政複議、聽證和國家賠償製度。要健全外部監督機製，主要接受權力機關、檢察機關、社會各界和人民群眾的監督。二要堅持本單位監督與上級監督相結合。三是堅持明查與暗訪相結合。四是堅持表揚先進與追究責任相結合。五是堅持綜合監督與專門監督相結合。六是堅持傳統與創新相結合。如實行政務公開，開設多種投訴、舉報渠道，實施計算機監督管理等。
總之，安全生產監察執法機構肩負著行政執法重大職能。隻有堅持“為安全發展而謀，為服務大局而為”的執法理念，在執法過程中做到法律定性適用準確、法律程序落實到位、法律手續依法實施，提升執法人員規範執法行為能力，才能真正做到嚴格、公正、文明、高效執法，維護實現社會的公平正義。(作者單位：廣元市安全生產監督管理局)
