對“一帶一路”礦產資源合作的思考與建議

“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”（以下簡稱“一帶一路”）重大倡議是綜合當前國際國內形勢推出的重大舉措，對於促進沿線各國經濟繁榮與雙邊、多邊區域經濟合作具有重要意義。而礦產資源領域合作是“一帶一路”的重要組成部分，是將地理毗鄰、資源優勢轉化為經濟增長優勢的關鍵領域。

資源合作催生經濟互聯

“一帶一路”沿線國家與我國具有良好的礦產資源合作基礎，且資源合作能催生產能合作與經濟互聯，為亞太區域命運共同體建設奠定發展基礎。

“一帶一路”沿線國家大多數是新興市場國家和欠發達國家，與我國具有資源互補、經濟互助的合作基礎，尤其是具有較強的資源互補性。比如：中亞國家的油氣，印尼、菲律賓的鎳、鐵，馬來西亞、文萊的石油，越南的鋁土、鐵，泰國、老撾的鉀鹽等，都是我國急需進口的大宗礦產品。而我國豐富的稀土和鉬資源，以及廣闊的市場需求也可為相關國家所用。從經濟發展上看，沿線國家大多與我國一樣屬於發展中國家，擁有共同的利益訴求。我國30多年來的快速發展，為廣大發展中國家提供了可資借鑒的發展模式，同時也具備了融資、技術、管理等方麵的優勢，對於礦產資源的合理開發利用具有積極作用。

同時，資源合作能夠催生良好的產能合作與經濟互聯。1950年，法國外長舒曼提出的“超主權”經濟實體，將法國和德國的煤炭、鋼鐵生產能力置於該實體之下，共享資源、共同發展、共同管理。而以此為基礎成立的“煤鋼聯盟”成為“歐洲經濟共同體”和“歐洲原子能共同體”的前身，並為歐盟成立奠定了基礎。這種從資源合作開始，進而構建緊密的利益共同體，最終形成命運共同體的發展模式，使得合作各國可以謀求更好的發展，獲得更大的提升空間。從地緣政治看，絲綢之路沿線國家位於麥金德所提出的“心髒地帶”，而東南亞則位於斯皮克曼所提出的“邊緣地帶”。這些國家與我國地理相鄰、山水相依，形成曆史上千絲萬縷、現實中唇齒相依的獨特關係。如果雙方以礦產資源合作為起點，可以構建利益共同體，將極大地促進區域和平穩定發展，實現多方共贏，同時也能保障我國重要貿易、資源供給通道安全，確保資源穩定供應。

此外，“一帶一路”倡議為加強礦產資源領域合作提供了重大機遇。為了促進“一帶一路”建設，2014年APEC北京峰會上我國推出了三大創舉，即成立亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）、絲綢之路基金以及推進亞太自由貿易區（FTAAP），共同加強全方位基礎設施和互聯互通建設，促進貿易投資便利化。今年3月，國家發改委等三部委聯合發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》，對共建原則、框架思路、合作重點、合作機製等方麵作出了倡議，勾勒了“一帶一路”的發展前景。其中，絲綢之路基金明確表示將資源合作作為重要的融資支持方向。這些舉措將為礦產資源合作提供必要的基礎設施建設、金融資金支持和貿易便利化服務等。

具體到資源層麵，“一帶一路”主要資源豐富國家投資風險較高。根據加拿大弗雷澤研究所公布的2013年～2014年全球礦業投資環境調查，“一帶一路”沿線資源豐富國家在被調查的112個國家及地區中排名主要位於中下水平，顯示了較高的礦業投資風險。其中，進步較大的是越南（60位）和印度（63位），分別比2012年～2013年度提高了25個和18個位次；下降明顯的是菲律賓（110位）和吉爾吉斯斯坦（112位），分別下降了22個和20個位次。其中，吉爾吉斯斯坦政策環境惡化與近年來政府調整礦法和提高相關稅費有關，由於該國資源民族主義熱潮明顯上升，國家對資源控製意識不斷增強，民間的排外思想逐步強化。這種資源民族主義情緒近年來在多個國家及地區都有所升溫，表現在針對外資經營礦山企業的社區衝突事件頻發，影響我國境外礦業投資。

不僅如此，隨著經濟增長，各國秉承綠色礦業發展理念，礦業發展可持續已成為全球共識。巴布亞新幾內亞實行閉坑計劃，要求采礦權人申請勘查或開采許可證時需要開展社會影響評估和環境影響評估。柬埔寨製定了《小規模及手工采礦管理辦法》，旨在促進礦業可持續發展，強化礦山企業的環境治理和社會責任，且與聯合國開發計劃署共同監管小型開采項目。印度尼西亞近年來提高了礦產資源開發的環境準入門檻，於2009年製定實施了《國家空間規劃》，並將是否符合《國家空間規劃》作為礦產資源開發的前置條件之一。

麵對複雜的礦業合作環境，我國在境外礦業投資方麵也存在一些問題。比如：全球礦業資源治理主體多是西方國家，形成了國際上通行的規則與機製，在某些領域甚至成為其實現自身利益訴求的工具。而我國參與國際礦產資源領域治理體係長期不足，導致對國際礦業遊戲規則製定缺乏主動權，明顯對我國境外勘查開發造成不利影響。再如：國內各級地方政府對“一帶一路”建設熱情高漲，紛紛定規劃、要政策，力爭得到國家層麵的支持。但是如果因為過度幹預，而導致各省市地勘單位、礦業企業在條件不成熟的情況下盲目“走出去”，往往難以成功，還將背上沉重負擔。

我們必須認識到，我國礦業企業對境外礦業投資還處於摸索階段。據中國礦業聯合會2013年統計，相當比例的礦業境外投資項目最終以失敗告終。這主要是因為境外礦業開發與國內有較大差別，礦山開發不隻是技術問題，還是政治、金融問題，其國際供給背後交織著更為複雜的經濟利益關係。國內企業在國際化經營過程中，尚未完全從資源本身脫離出來，真正地從市場角度對項目進行全麵考察，包括項目所在地原住民問題、勞動力資源保障問題，以及環境保護、社區要求、交通運輸等各方麵因素。

深化合作搭建穩定平台

我國應根據各國差異化需求製定礦業投資政策，全麵參與礦產資源領域全球治理體係，變政府主導為引導，加強基礎評價、風險監測和信息共享服務，搭建礦業合作的穩定平台。

圍繞“一帶一路”戰略，我國應明確境外資源開發利用的總體推進思路，強化重點礦種、重點地區的選擇，做好對全球資源開發利用的統籌協調與布局。同時，綜合考慮地質勘查、資源開發、鐵路公路港口電力等基礎設施建設及金融支持、國家外交等各方麵因素，加強對境外資源開發利用的整體規劃和協調推進。在此基礎上，建議從以下幾方麵推動“一帶一路”礦產資源合作。

增強文化包容與合作意識，有的放矢地製定礦業投資政策。“一帶一路”沿線國家有四種文明、上百種語言，在礦業企業“走出去”過程中，必須從目標國的角度出發，承諾在不對當地文化和生態環境造成影響的情況下，將礦業投資與推進資源豐富國家工業化進程、提高當地生活水平和就業機會等聯係起來，為我國礦業企業“走出去”、“一帶一路”戰略實施奠定基礎。特別是要注重不同國家的差異化需求，不宜將5個中亞國家看作一個整體，將10個東盟國家看作一個整體。而應充分考慮這種差異，深入了解每個國家、每個群體，甚至某一具體區域，以及其對我國礦業投資的期望與需求，並據此製定相關的政策措施。

全麵參與礦產資源領域全球治理體係，並提高深度與廣度。隨著礦業“走出去”不斷加深，我國須積極融入全球治理體係，提高參與礦產資源領域治理的深度與廣度。積極參與聯合國、亞太經合組織、上海合作組織等重要國際組織關於礦業倡議、規則等研究製定工作，包括礦業可持續發展、礦產品貿易與投資便利化、儲量標準，以及涉及環境、社區、人權等企業社會責任領域。積極引導國際輿論，有效應對國際社會對我國礦業的質疑。引導行業協會、科研機構參與國際礦業規則等製定，從“規則接受者”向“規則製定者”轉變。發揮我國企業在礦業領域的模範帶頭作用，並且爭當發起人，提出類似亞投行的礦業國際倡議。另外，加強我國礦業企業社會責任建設，通過製定麵向行業的企業社會責任標準，引導礦業企業更加關注社區、環境與可持續發展，塑造負責任的礦業開發形象。

政府從主導型向引導型轉變，加強基礎評價和信息共享服務。要解決對市場的過多幹預以及監管不到位等問題，政府應將精力主要放在政策、技術、信息、金融等方麵。一方麵，充分利用我國地質調查技術方法領域的優勢，推進“一帶一路”基礎地質調查與信息服務工作。在做好“一帶一路”區域地質構造工作的基礎上，加快研究該區域的礦產資源賦存特征和分布規律，有效發揮地質工作對“走出去”的先行和推動作用，引導和支持礦業企業勘查開發境外礦產資源，推動建立境外資源基地。另一方麵，集成整合各類地質信息資源，統籌建立麵向“一帶一路”的地質基礎數據庫，加強信息資源積累與更新。建設和運行服務於“一帶一路”的地質信息服務平台，組成地質調查數據服務網、全國地質資料信息網等網站群，實現互聯互通、全球共享。

加強“一帶一路”沿線礦業風險監測評價，搭建礦業合作的穩定平台。“一帶一路”沿線國家找礦潛力巨大，應建立境外資源豐富國家的礦業政策法律庫，及時關注其能源資源政策變動情況。同時，持續開展礦產資源領域“走出去”風險監測評價，識別礦業投資麵臨的主要風險，建立風險監測評價體係，研判境外投資地區存在的風險及其等級，進行風險提示和預警。在此基礎上，充分利用中國國際礦業大會、中國-東盟礦業合作論壇等重要礦業項目交流平台，加快國內外企業礦業投資與經貿合作的推介和對接，促進實質性項目的交易合作。此外，還應以此為契機，加強與中亞、南亞等“一帶一路”沿線資源豐富國家與地區的合作，向這些國家派駐資源參讚，加強為當地礦業企業服務。

　　（作者單位：中國國土資源經濟研究院）