《山西省煤炭資源礦業權出讓轉讓管理辦法》透析

　　“去產能”——實行產業規劃、政策指導下的煤炭資源礦業權出讓年度總量控製製度，煤炭資源礦業權年度出讓總量可以為零;

　　“降成本”——礦業權人不僅有權勘查、開采煤炭資源，也有權勘查、開采批準範圍內的共伴生資源;

　　“惠民生”——尊重資源所在地居民意願，未征求礦區所在地鄉鎮政府、村民委員會和當地居民的意見，不得出讓;

　　“拒腐敗”——堅持公平、公正原則，確立了不同市場主體的平等地位，均可通過公開、公平、公正的競爭，取得煤炭資源礦業權。

　　1月11日，山西省政府對外發布了《山西省煤炭資源礦業權出讓轉讓管理辦法》(簡稱《辦法》)。《辦法》依據法律、法規及國家、省有關規定，在山西乃至我國煤炭資源礦業權出讓轉讓管理中實現了10個方麵的創新，被業界認為是我國礦業權管理新的裏程碑。《辦法》的出台有哪些意義?創新方麵有什麼特色?在山西乃至全國推進煤炭改革、遏製腐敗、化解過剩產能，促進煤炭經濟持續健康發展中有什麼作用?對此，記者進行了采訪。

　　破解發展窘境 推進“六型”轉變

　　山西是煤炭資源大省，是我國的能源重化工基地。截至2014年底，山西已累計探明煤炭資源儲量2943.3億噸，保有資源儲量2689.67億噸，保有資源儲量占全國總量的17.56%，居全國第三位。其中，山西優質稀缺煤種煉焦用煤、無煙煤保有資源儲量居全國之首。截至目前，山西共有持采礦許可證的各類煤礦1055座，占用保有資源儲量1278.72億噸，礦區麵積約1.29平方千米，《采礦許可證》載明生產規模為11.92億噸/年。2014年，山西生產煤炭9.76億噸，外銷煤量6億多噸。自新中國成立至2014年底，山西生產煤炭162.7億噸，占全國的1/4，淨調出超過110億噸，占全國的3/4。山西為保障國家能源安全、促進國家經濟建設和發展做出了積極貢獻。

　　然而，在撐起我國經濟社會發展大廈的同時，煤炭也給山西帶來了困頓與困惑。山西省委書記王儒林指出，山西因煤而興，也因煤而困。山西出現係統性、塌方式嚴重腐敗問題，主要發生在煤炭及相關領域，突出表現為易發、多發、高發。不少幹部深陷其中，倒在煤上，而且量大麵廣。“一煤獨大”的經濟，使煤炭企業在煤價大幅下跌之時，效益呈現“斷崖式”下滑，賣一噸煤的利潤還買不到一瓶飲料。由於長時間、大規模、高強度、粗放式的煤炭開采，特別是開采後修複治理不到位，使山西這個原本在全國就是生態脆弱區的省份付出了巨大代價。因為煤炭開采以及利益分配不當等而產生的民生問題積重難返，影響的不僅是生活問題，而且是生存問題。

　　2014年，山西省的塌方式腐敗嚴重阻礙了山西省改革發展進程。麵對嚴峻複雜的形勢，重大調整後的山西省委痛定思痛，革弊立新，提出了“淨化政治生態，實現弊革風清，重塑山西形象，促進富民強省”的總目標和推進“六大發展”的新路徑。所謂“六大發展”即市場主導型、清潔低碳型、集約高效型、延伸循環型、生態環保型、安全保障型。山西省委書記王儒林則提出堅持“革命興煤”，推進煤炭產業走“六型”轉變的新路。具體舉措上，要深入實施“煤炭20條”、“煤炭17條”，大力推動煤炭消費革命、供給革命、科技革命、管理革命和開放合作，促進煤炭產業向“六型”轉變。

　　在2015年山西省政府工作報告中，山西省長李小鵬提出要大力推動煤炭革命，做好煤炭這篇大文章，以此推動煤炭消費、供給、管理、科技革命。報告強調，要堅持總量控製、節約優先，形成集約高效的能源消費方式。推進煤炭行政審批製度改革，再取消、調整、下放一批涉煤行政審批事項，推進煤炭資源市場化配置，對新設礦業權依法實行招拍掛，完善礦業權二級交易市場，探索建立礦業權轉讓超額收益調節機製。

　　山西省國土資源廳許大純廳長介紹說，2014年，山西省在全國率先清理規範了涉煤收費項目，實施了煤炭資源稅從價計征改革，推進煤炭焦炭公路銷售體製改革。在此基礎上，2015年初，山西省委、省政府出台了《關於深化煤炭管理體製改革的意見》，部署了加快推進資源配置市場化改革、深化行政審批管理製度改革等10個方麵、32項具體改革任務。同年8月份，山西省政府出台了《山西省煤炭行政審批製度改革方案》，此次改革將煤礦建設項目行政審批事項，從此前的63項精簡合並為38項，標誌著醞釀已久的山西煤炭行政審批製度改革拉開了大幕。按照山西省委、省政府的部署要求，山西省國土資源廳針對煤炭資源審批存在的種種問題，開始了煤炭資源礦業權出讓轉讓管理的起草與意見征求。

　　據介紹，《辦法》的起草製定達到了山西各界的支持。山西省委書記王儒林，省長李小鵬，分管副省長高建民在《辦法》的起草製定中，多次指示並聽取彙報，提出了修改完善意見。在《辦法》起草過程中，山西省曾3次征求了省直有關部門、市人民政府和重點產煤縣人民政府及重點國有煤炭企業的意見;2015年11月28日，還在《山西日報》和山西省政府門戶網站刊登了《辦法》(征求意見稿);2015年12月7日，在北京召開了《辦法》研討會。在公開征求意見期間，山西省有關部門共收到181家單位或個人的意見建議358條，上至國家兩院院士、法律專家，下到普通民眾。

　　山西省國土資源廳煤炭資源開發管理處袁同鎖處長介紹說，此次征求到的意見有兩個特色，一是征求到的意見集中反映在3個方麵，147條集中在礦業權的抵押;49條集中在辦法的適用範圍上;22條集中在特別收益金製度上。二是征求到的意見不僅在文字表述上，而且從依法治國的高度進行了逐條論證。最後經研究03manbetx ，共吸收采納291條。

　　以問題為導向 發揮市場決定性作用

　　2003年8月1日，山西省政府令第164號《山西省礦業權公開出讓暫行規定》施行，但實踐中個別條款操作性不強，一些規定已不適應目前山西省煤炭產業發展新形勢的需要。為了實現“政府權力更公開透明、礦業權人權利更明確具體、操作規則更規範細化”，《辦法》以問題為導向，在我國現行的法律框架下，進行了10個方麵的改革創新。其中，讓市場在資源配置中發揮決定性作用有五項。

　　一是，首次明確共伴生資源可以勘查開發。《辦法》規定，煤炭資源探礦權是指在依法取得的勘查許可證規定的勘查區塊範圍內，勘查煤炭資源及其共伴生資源的權利。煤炭資源采礦權是指在依法取得的采礦許可證規定的礦區範圍內，開采煤炭資源及其共伴生資源和獲得所采出的煤炭及其共伴生資源礦產品的權利。

　　二是，首次實行煤炭資源取得資質與煤礦企業經營資質相分離製度。《辦法》規定，非煤資源礦業權人為綜合利用申請勘查、開采現有非煤資源勘查區塊範圍內、礦區範圍內煤炭資源，經批準可取得煤炭資源礦業權。非煤資源礦業權人取得煤炭資源礦業權後，建設開采煤炭資源需取得相應資質，符合相關規定。未取得相關資質前，不得開采煤炭資源。

　　古交市國土資源局副局長王明生認為，黨的十八大提出全麵深化經濟體製改革，《辦法》將煤炭資源配置需具備的資質與煤礦企業經營資質分開，解決了不同市場主體在煤炭資源配置過程中的平等參與問題，開放了市場。以前，非煤資源礦業權人想取得煤礦礦業權，必須要取得煤礦開采資質，現實是非煤資源礦業權人沒有煤礦，卻要取得資質。

　　三是，首次提出要公示對協議出讓提出異議的方式及途徑。《辦法》規定，堅持礦業權市場化配置原則，確定以招標、拍賣、掛牌等市場競爭方式為主配置煤炭資源，嚴格限製協議出讓，同時以公開協議方式出讓煤炭資源礦業權的，應公示的主要內容必須包括對公示內容提出異議的方式及途徑。

　　山西省澤州縣國土資源局總工程師趙中偉認為，《國土資源部關於嚴格控製和規範礦業權協議出讓管理有關問題的通知》明確，國土資源主管部門在批準協議出讓探礦權、采礦權前，應當將擬批準的勘查開采項目及項目出資人名稱、協議出讓申請理由等基本情況進行公示，而沒有公示提出異議的方式及途徑。山西出台的《辦法》規定，增加了對公示內容提出異議的方式及途徑，體現了“協議對象可以特定，但協議價格必須市場定”的特點。

　　四是，首次明確了礦業權抵押範圍。《辦法》規定，煤炭資源礦業權人可以依照國家有關規定及本辦法，抵押煤炭資源礦業權。礦業權抵押評估範圍不得超過已繳納礦業權價款的資源儲量的剩餘資源儲量。礦業權範圍內未繳納過礦業權價款的資源儲量，不得抵押備案。

　　袁同鎖介紹說，雖然國土資源部發布的《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》明確礦業權人依照有關法律作為債務人以其擁有的礦業權在不轉移占有的前提下，向債權人提供擔保的行為，但沒有明確抵押的範圍。比如，一企業取得30億噸的資源，隻交了10億噸的資源價款，在抵押時可以抵押30億噸，還是10億噸，沒有明確。此問題也引起了社會各界的廣泛關注。此次山西出台的《辦法》規定，礦業權抵押評估範圍不得超過已繳納礦業權價款的資源儲量的剩餘資源儲量，礦業權範圍內未繳納過礦業權價款的資源儲量，不得抵押備案。這在全國還是第一次明確。

　　五是，首次提出煤炭特別收益金製度。《辦法》規定，經國家批準後，實行煤炭資源礦業權轉讓特別收益金製度。礦業權轉讓特別收益金的征收、使用及管理辦法另行製定。

　　袁同鎖介紹說，煤炭征收特別收益金製度在全國是首次，當時征求到的22條建議中有19條意見認為，此舉徹底管住了以往山西煤老板因煤價格暴漲出現的“一夜暴富”的現象，有利於社會公平正義;但有3條意見認為，特別收益金製度違背法理，是一種見不得別人發財的表現。最終，經過反複斟酌修改，將特別收益金製度的征收改為經國家批準後征收。

　　陽光行使權力 把紀律挺在前麵

　　山西是我國的煤炭資源大省。2000年以來，山西先後經曆了煤炭關井壓產、煤炭資源有償使用、煤炭企業兼並重組等，雖然取得了一定效果，但很多腐敗案件背後都出現了煤老板，都涉及煤炭資源交易。信息不公開以及利潤巨大，就很容易滋生腐敗。而且，長期以來山西省一直以協議出讓方式配置煤炭資源，存在程序不規範、不透明、價款標準不能反映市場變化等問題;同時，二級市場存在不公開、不規範、監管缺失等問題。

　　2015年12月16日，山西省委書記、省深化改革領導小組組長王儒林主持召開了山西省委全麵深化改革領導小組第十六次會議。會議指出，建立健全煤炭資源礦業權出讓轉讓管理辦法，事關全局，影響當前，涉及長遠，意義重大。要堅持依法合規，增強法治思維，依法推進煤炭資源礦業權出讓轉讓，依法解決《辦法》實施過程中出現的新情況、新問題，確保全省煤炭出讓轉讓在法治軌道上進行。

　　《辦法》堅持陽光作業，把紀律和規矩挺在前麵，紮密紮緊籠子，主要體現在五個方麵——

　　一是擴大了公開範圍。《辦法》對礦業權辦理的時間節點進行了逐一明確，縮減了人為操作的空間，變以往找人批礦為按時間、按程序流轉辦理礦業權。同時，《辦法》尊重資源所在地居民意願，規定在新設煤炭資源礦業權之前，應在礦區所在地發布公告，征求礦區所在地鄉鎮政府、村民委員會和當地居民的意見。否則，不得出讓，方便了群眾監督。

　　二是年度出讓總量向社會公布。《辦法》規定，煤炭資源礦業權出讓年度總量經省人民政府批準，由省國土資源主管部門公布。太原市國土資源局礦產資源管理處處長王利軍認為，年度出讓總量公布製度，讓人們對全省每年出讓的礦業權一清二楚，堵住了以往存在的找領導批條子要礦業權的路子，既有利於政府宏觀調控，也有利於社會監督。

　　三是實行回避製度。《辦法》規定，投標人資質審查委員會、競買人資質審查委員會、省國土資源主管部門會議研究等參加人員，實行回避製度。山西省陽城縣北留國土資源所所長郭必昇認為，《辦法》規定對投標資質審查委員會、拍賣資質審查委員會、會議研究等參加人員實行回避製度，將回避的範圍進行了事先化清，體現了公平、公正。比如，煤炭資源礦業權所在地為本人籍貫地的;與煤炭資源礦業權申請人、競買人的承辦人有親屬關係的;有異議被舉報應當回避的;與煤炭資源礦業權申請人、競買人及其承辦人有其他利害關係的，都應當回避。

　　四是實行黑名單製。《辦法》規定，中標人、競得人拒絕簽訂或逾期無正當理由未簽訂煤炭資源礦業權出讓合同的，取消其中標或競得資格，所繳保證金不予退還。中標人、競得人或申請人應當在規定時間內按合同約定繳納礦業權價款和其他稅費後，依法辦理礦業權登記手續。逾期未繳納礦業權價款或未辦理登記手續的，除保證金不予退還外，還應承擔相應的法律責任。有上述兩款行為的中標人、競得人或申請人，3年內不得參加煤炭資源礦業權出讓競買或提出協議出讓申請。

　　古交市國土資源局副局長王明生認為，以往在礦業權的出讓過程中，一些競買人故意“攪黃”。在國家層麵上，對惡意圍標的行為沒有明確的規定。山西的黑名單製規定了中標人、競得人或申請人不按規定履行義務的，3年內不得參加山西省煤炭資源礦業權公開競價出讓或提出協議出讓申請，有效地避免了惡意圍標行為的發生。

　　五是實行負麵清單製度。《辦法》規定，有下列情形之一的，煤炭資源礦業權不得轉讓：采礦權部分轉讓的;被納入礦產資源整合方案的采礦權，在整合期間未經批準向非整合主體轉讓的;按國家產業政策屬於關閉礦山的;按國家有關規定屬於禁止開采區域的;礦業權抵押備案期內未經抵押權人同意的;礦業權處於國土資源行政主管部門立案查處、法院查封、扣押或公安、稅務、檢察等機關通知立案查封狀態的。礦業權轉讓評估範圍不得超過已繳納礦業權價款的資源儲量的剩餘資源儲量。礦業權範圍內未繳納過礦業權價款的資源儲量，不得轉讓。以公開協議出讓方式取得的采礦權，除母公司與全資子公司之間的采礦權轉讓外，投入生產未滿5年不得轉讓，確需轉讓的按原協議出讓程序辦理。

　　山西鋒衛律師事務所任智健律師認為，《辦法》依據國家法律，規定了煤炭資源礦業權不得轉讓的情形，彌補了以往規定不具體、不便操作的缺陷。今後幾年，煤炭市場低迷，煤炭礦權抵押、轉讓必將進入一個高峰期，山西出台的《辦法》對規範煤炭礦權抵押、轉讓將起到積極作用。

　　年度總量控製 化解過剩產能

　　如何化解煤炭、鋼鐵過剩產能?1月4日，在太原主持召開鋼鐵煤炭行業化解過剩產能、實現脫困發展工作座談會時，李克強總理指出，化解過剩產能，要以“壯士斷腕”精神，與深化改革、企業重組、優化升級相結合。“必須牢牢堅持改革觀念，發揮中央和地方兩個積極性，發揮企業的主體精神，要更加注重運用市場化辦法化解過剩產能。”

　　在化解煤炭過剩產能方麵，山西省委、省政府提出，要緊密結合山西實際，采取有效措施化解煤炭、鋼鐵過剩產能。在嚴控增量方麵，要嚴格控製現有生產煤礦核增能力，“十三五”期間，現有生產煤礦產能核定“隻減不增”，嚴格控製新建煤礦新增能力，“十三五”期間不再新上新建、擴建煤礦項目。在壓縮存量方麵，要通過進一步提高環保、安全、技術標準，對落後產能堅決依法依規淘汰關閉，依法依規處置僵屍企業。在主動減量方麵，對煤與瓦斯突出煤礦和水害嚴重煤礦按公告能力的80%組織生產，證照過期煤礦全部停止生產。同時，要積極化解煤炭庫存，鼓勵兼並重組，提高產業集中度，推進煤電一體化發展，推動煤炭“六型”轉變。對鋼鐵行業，也要加大淘汰落後產能力度，對焦炭、焦化、冶金、水泥等行業的各類不達標企業也要堅決淘汰。

　　《辦法》結合山西實際提出了化解過剩產能的具體辦法，山西省實行產業規劃、政策指導下的煤炭資源礦業權出讓年度總量控製製度。煤炭資源礦業權年度出讓總量可以為零。山西省國土資源主管部門根據公布的煤炭資源礦業權年度出讓總量、礦產資源總體規劃、礦區總體規劃、煤炭生產開發規劃、煤炭工業發展規劃及設區的市人民政府報請設立的煤炭資源勘查開發項目，編製煤炭資源礦業權出讓年度實施計劃，報省人民政府批準後組織實施。山西省國土資源主管部門根據煤炭資源礦業權出讓年度實施計劃，在省級主要媒體發布出讓信息。未納入煤炭資源礦業權出讓年度實施計劃的，不得進行出讓。

　　山西省國土資源廳廳長許大純介紹說，目前煤炭仍是山西的支柱產業，且產能過剩，需加強宏觀調控，實行總量控製，按計劃向市場投放。下一步，山西省將嚴格按照《辦法》規定，在“十三五”期間一般不宜再新配置煤炭資源，需配置必須用市場化的辦法。將加快建立健全礦業權退出機製，全麵開展礦業權市場清理，建立有序、自然、正常的礦井退出機製，堅持依法依規淘汰落後產能，通過礦業權二級市場推行落後產能市場化退出機製。