淺談加強對國有企業“一把手”權力的 製約與監督的思考

“廉政論文”

淺談加強對國有企業“一把手”權力的

製約與監督的思考

楊福建

改革開放以來，國有企業的改革發展取得了巨大成就。當前國有企業仍是國民經濟發展和鞏固的重要支柱，是我國全麵建設小康社會的重要力量。伴隨著社會的進步和經濟突飛猛進的發展及企業自主權的不斷擴大，在國企發展建設過程中也暴露了不少問題，國有企業領導人員權力運行製約和監督缺失，少數國企領導人員違紀違法行為頻頻發生，國企“一把手”的落馬不絕於耳。特別是近年來一些國有企業個別領導幹部思想膨脹，意誌不堅，利欲熏心，防腐拒變的意識不強，少數企業領導人員濫用職權，用權任性，把國有企業當作自己的自留地和責任田，為所欲為，橫行霸道、貪汙腐敗嚴重損害了企業的利益和在人民群眾心目中的形象。

‘一把手’違紀違法案件增多，倒致國有企業大案要案頻發，把企業搞得烏煙彰氣，邪不壓正，職工怨言頗多，人心瘓散，企業經營形勢下滑。如伊利集團鄭俊懷，春都集團的劉海峰，科龍集團顧雛軍，浙江東方集團的劉寧生等，一大批國有企業的經理，董事長貪汙腐敗，挪用國有資產，大搞利益輸送，其數目驚人。當前國企領導“一把手”貪腐問題成人們關注的焦點，這些現象己經引起中央高層的重視。

國有企業目前正處於滾石上山、爬坡過坎的關鍵時期，國企改革按中央的布暑正在穩步進行，為了搞好國有企業，把企業建設為我國的經濟支柱，讓國企走上良性發展軌道是時代的需要，也是國家的需要。在全麵從嚴治黨，黨要管黨，進一步加強國有企業黨建工作，讓國有企業在保值增值中進一步發揮更好的作用，如何加強對國有企業領導人員特別是“一把手”權力運行的製約和監督，進一步深化國有企業改革，實現國有企業的健康穩步發展，已成為亟待解決的社會難題。紮緊製度的籠子，用製度約束用權任性胡亂作為，進一步遏製國企領導的貪腐現象是刻不容緩的事情，如何預防和治理國企的貪腐現象成為擺在企業紀委麵前急待解決的問題。

一“一把手”違法犯罪的特點

“一把手是一個地方，一個部門的領導核心，在決策和決策執行起到舉足輕重的作用，他的權力和地位影響很大。孔子早就告訴我們：“君子懷德，小人懷土，君子懷刑，小人懷惠”《論語·裏仁》，攫取私利是違法亂紀的根本原因，而領導幹部產生違法亂紀行為，主要是領導者利用權力進行違法亂紀活動。孟德斯鳩說過：“不受約束的權力必然產生腐敗”，由於領導所處位置特殊，手中權力特別，往往破壞性大，負麵影響廣。

一違法犯罪現象五花八門，亂象叢生，受金錢至上，拜金主義思想的的影響，一些國企領導幹部違法犯罪的現象可謂五花八門，花樣翻新，有的大權獨攬，在企業技術改造，工程基建本建設，經營外銷上受賄索賄、吃回扣現象很多，一些領導為了蠅頭小利使企業蒙受重大的經濟損失，有的為親友和子女發財，提供優慧條件，搞利益輸送，有的利用企業資金搞投資入股，有造假賬多報銷，有的私設個人小金庫，有的在企業重組破產之際向上級領導送禮，有價證券等等。

二，國企呈現塌方式的腐敗，涉案金額極大，近年來一些企業的領導膽大妄為，利益熏心，相互構結，狼狽為奸，要貪一起貪，犯法一塊犯，法人犯罪呈現團夥化，高層化現象，貪汙錢款由幾萬元發展到幾十萬，向幾千萬元不等，數額巨大，觸目驚心。紀委一查就是一窩，一掂就是一串，對付紀委的審查時他，相互串通，訂立攻守同盟，對抗紀委，妄想達到蒙混過關，如雲南玉溪集團諸時健夥同其羅以軍，喬發科等人私分國有資產，價值達兩千多萬元。

三，單位一把手違紀案件增加，窩案、串案呈高發態勢。常言道“絕對的權力導致絕對的腐敗”，這已成為世人公認的定理。這些年來，“企業一把手”頻頻出問題就證明了這一點。由於“一把手”處於核心地位，主要領導崗位，其權力空間大得無邊，尋租的機會很多，他們可以淩駕於製度之上，置法律和製度於之外，由於現行的企業管理體製的弊端，在一些企業內部和部門，製度對“第一把手”來說，就是“牛欄關鼠”，毫無作用，導致“一把手”在腐敗問題上，比其他領導幹部機會更多，條件更充足、成本更低。如近最近出現的哈爾賓市交通和交警部門利用職權為非法營運車輛充當保護神的事件。

四，違紀者作案手段更專業、更隱蔽，規避查處能力更。他們有的利用法律、法規和製度方麵存在的漏洞和不健全不完善之處鑽空子，借機獲取好處；有的利用法律政策的便利，借著集體研究的晃子，直接製定合乎自己需要的規章製度，為自己的腐敗行為披上合法的外衣；有的在幹部提拔或工程招投標等方麵，表麵上嚴格按照程序進行，合理合法，看不出任何破綻，實際上卻暗箱操作，行權錢交易之實。還有的利用高科技手段作案，有的訂立攻守同盟，有的在作案之前就想好了應對之策，反調查能力極強，給今後的查處工作增加了很大的難度等等。

五，選人用人不按組織程序辦事，任人唯親，認錢選幹，濫用權力，選人用人的，利益輸送的一些企業領導幹部，在選人用人上不選賢任能，不是為企業發展著想培養人才，而是借助於調整企業班子之際，選拔自己的人，不是選拔有才幹，有德行的人，而是任人唯親，把自己的子女，親戚朋友的子女作為選拔對象，一切程序免除。在同一城市，同一行業之間，企業集團之間有的，你提拔我的子女，我也提拔你的子女，破壞了幹部任用標準和程序，有的借助調整幹部大擬斂財，明碼標價，科長多少，付科多少，工會主席多少，有的按崗位的重要性要錢，如財務科，組幹科等等五花八門。造成德才兼備者不能任用，無才無德者占據領導崗位。

六，濫用職權，決策不科學，大搞一言堂，有些企業的領導幹部，用權任性胡亂作為，不民主，搞家長製，自己說了算，在“三重一大”上，違反組織原則和企業議規則，從不與其他領導商量，也不作市場調查，不去評估投資的風險，亂決策，亂投資，如首都機場集團公司原董事長李培英，因貪汙、受賄罪被判處死刑，他們身為國有大型企業的領導人員，橫行霸道，為所欲為，把企業當作自己的家產，用權任性，給國家和企業造成重大損失。

二“一把手”違法犯罪的原因

（一）主觀方麵的原因

1、個人信念缺失。、領導幹部自身存在問題，部分領導幹部個人私欲膨脹，權欲思想嚴重。一是腐朽思想侵蝕。在我國長達兩千多年封建社會所造成的影響流毒甚深，特權思想、等級觀念、裙帶意識等封建積習，遠未完全肅清。“千裏去做官”、“為了吃和穿”的腐朽思想意識依然存在。二是個人私欲膨脹，黨的宗旨意識淡化，組織紀律不強。領導幹部違法亂紀，主要是他們的價值觀、利益觀、權力觀發生了偏差，個人主義、拜金主義、享樂主義惡性膨脹。他們沒有樹立正確的價值觀、利益觀和權力觀，變“公仆”為主人，不是全心全意為人民服務，而是為個人、家庭或小集團謀私利，所以索賄受賄、吃回扣大瘋狂斂財。一些人容易在理想、信念和人生目標上產生偏差，特別是在監管製度不健全的階段，不擇手段地追求財富，就會成為他們最大目標。人到中年的信仰危機，還可能形成加倍衝動的貪腐欲望。因此，把當官作為個人撈取好處的途徑，掌握權力作為牟取私利的條件就顯得，主動索賂會，吃回扣，利益輸送，在人才選拔時，賣官玉著也，在企業技術改造基建投資時，主動向承包商索要好處，在材料購買和驗收以次充好，工程峻工以質量不合格時都要借此索取好處，在安排職工就業時給錢安排好工作，不給錢安排次一點工作，因為我有權，用我就拿錢，這種雁過拔毛思想長期在一些人思想產生著作用，另外借出差機會進行旅遊，公款報銷各種花費“順理成章，他就撈一把；凡是有人求辦事，必定“雁過拔毛”。

2、心理失衡的表現。1據統計多數違紀違法人員任職初期也想在事業上幹出成績，有的還幹出了良好業績。但職務晉升畢竟隻是少數人才可以實現，對期望與現實之間的落差如果不能正確對待，一部分人就可能產生心理不平衡，有的人與自己過去付出的勞動和貢獻相比失衡，有的人因崗位變化與個人過去的地位相比失衡，還有的人是與大款的優越生活相比失衡。出現失衡就會找平衡，用獲取不義之財來安撫思想的空虛是主要的表現形式。2從一些案件查處情況來看，許多人都具有主動索賄、受賄和貪汙的情節。從“一把手”降為“二把手”，產生了強烈的心理失落，整日沉迷於上網聊天、炒股並瘋狂斂財。3、個人修養不夠。一是這類違紀人員往往有複雜的社會交往，黨性不強修養不夠，生活鬆弛，精神滑坡，喜好結交不良朋友；不斷參與賭博嫖娼；講究穿名牌，涉足高檔消費場所，從中可以看到腐敗行為的發生，往往與生活的墮落有關，從追求享受起步。二是不注重學習。有的人平時基本不參加政治學習，也不讀有益的書籍，思想空虛，精神頹廢，必然導致思想的變質，最終背棄了共產主義信念，走上違法犯罪的道路。三是沒有定力。別人一拉就下水，一給好處就辦事，經不住各方麵的誘惑。如某公司為求得北京電視台行政部原主任王興軍的關照，邀請其一家赴海南旅遊，他欣然前往，該公司共報銷旅遊費用近5萬元。後王興軍將一些工程交給朋友，對行賄照單全收。

（二）客觀方麵

1、製度的缺失。對企業“一把手”管理的製度有的形同虛設，有的不具操作性，還有的有較大的遺漏。需要強調的是，家長製一言堂現象嚴重，企業內部財務管理較為混亂，漏洞百出，極易出現腐敗。如：製度不夠嚴禁，對領導幹部約束整機不建全，不完善，有的製度沒有執行到位，有的領導幹部無人監督，職工不敢，紀委不主動查處，查處的案件要報同級黨委同意批複，有的企業的怕出醜，丟了烏紗帽，捂著蓋著，隻要不違反大的原則，小事不處理或簡單了事。2、監管的缺失。作為企業是獨立社會之外單位，一個企業就是一個天地，與社會接處不多，企業上層領導一般不會參與本企業到日常的具體事務之中，考評主要看業績聽彙報，下麵的情況不了解，容易產生隻用，不管的狀況；還有的企業機關與總部不在一個地方鞭長莫及，領導夠不著，看不到，為違紀行為的發生提供了便利條件。二是企業內部管控缺失。機關內設機構往往是按業務分類設置，有關工作從始至終止由一個部門完成，甚至是一個人擔當，出現問題的可能性極大。三是外部缺監督。內設的紀檢監察機構由於受所在單位領導，對本單位（部門）的監督缺乏力度；審計部門工作的局限性，難以及時發現問題；社會監督在目前難以真正落實。在黨政“一肩挑”的製度設計下，不能形成同級監督。一些企業一把手直接領導財務人員或總會，簽字報銷一支筆3、教育的淡化。近年來，企業雖然采取了很多教育形式和手段，加強對領導幹部廉潔從政的宣傳教育工作，但是“一把手”往往處在教育別人的位置上，自己不學習，台上講廉正，台下搞貪腐。同時，受社會上環境影響，人們追求奢侈生活的在擴大；觸犯社會道德底線的行為，在部分人群中還有市場；人們對腐敗的容忍度，形成了不良的環境影響。反觀我們的教育，往往是一堂課的作用抵不上一桌飯的影響，極為不利於正確輿論的樹立，難以形成廉潔的氛圍。4、懲治的不力。由於多種因素的影響，很多問題不能揭露，更難以談到查處。一些企業領導幹部出於各方麵的原因考慮，不願意過多披露本單位的人員發現問題，實際上起到了某種程度的庇護縱容的作用。在廉潔方麵自認為小毛病，不是大問題，一些小的廉潔自律問題得不到及時糾正，進而導致腐敗問題愈演愈烈，越積越多，越養越大。5、管理的粗放。一把手的貪腐行為一般是在人才提拔，外（一）建立分權製，建立健全製約有效的權力結構

購外銷，技術改造，基建投資，利益輸送，就業安排，在經濟快速發展的時期，及企業擴大規模階段，製度和機製不完善，管理上鬆懈會有很多漏洞，為腐敗行為的發生提供了條件。

三，製止“一把手”犯罪的建議與對策

1、部門分權。“一把手”的權力來源於其所處的崗位，崗位的權力過於集中是“一把手”權力集中的根源。因此，製約“一把手”權力，釜底抽薪的辦法是分解企業領導崗位過於集中的權力，使決策權、執行權、監督權分離，避免權力集中於領導手中、實際上集中在“一把手”手裏的狀況。針對“一把手”插手工程建設違紀違法大案多發的情況，要將工程建設、信息化建設事務權、物品采購權等從領導手中剝離出來，成立企業工程采購建設部門，由該部門集中負責管理。

2、崗位分權。對重要部門，實行黨、政主要領導分別設置，加強製約。推行“一把手”不直接分管人、財、物的製度，采取上下分權、平行分權等形式，將經濟項目，工程項目執行權和監督權分設於不同部門，形成互相製衡的權力運行機製。探索推行財務主管由上級部門委派製度，對大額經費支出，采取具體辦事人、財務主管、分管領導、部門“一把手”集體審批製度，嚴格按照預算支出，防止濫用“一支筆”審批企業經費。

（二）控權，建立健全界限明確、行使依法的權力運行機製

1、職權法定。科學推進企業職責權限的立法工作，企業部門一切公共權力均源於企業法律製度授予。科學界定“一把手”的權力界限，從崗位到部門到個人運用權力都要以法律為依據。法律沒有規定的，部門和個人不能超越法律行使職權。

2、運行依法。要加強經費審批、工程建建，物資采購，產品營銷，人才選拔，大額資金，重大項目，重大投資決策必須依從於企業法律製度，建設，細化管理製度和權力運行流程，堵塞漏洞，壓縮企業領導行政權力行使的自由度，讓法律製度剛性運行，努力做到企業法律職權法授、程序合法，行為法限、責任法究。

（三）監權，完善對“一把手”的監督管理體係

1、強化管理。重點把握好幾個關鍵點：一是選拔任用“一把手”必須堅持業務素質和政治素質並重，以德為先，杜絕選用政治素質不高的所謂“能人”，防止“帶病上崗”。二是定期輪崗。在一個單位任“一把手”時間滿5年的必須輪崗。三是關注和加強對“一把手”崗位調整後的心理疏導。在“一把手”麵臨進退留轉等關鍵時刻，企業上級黨組織的思想政治工作和心理疏導工作要及時跟進，有專人負責。四是把管理向“八小時”外延伸，培養良好的生活情趣，淨化社交圈。五是認真執行領導幹部報告個人有關事項報告製度，有重點地開展抽查核實工作。強化對配偶子女均已移居國（境）外人員的管理。六是對違反民主集中製原則、幹預和插手企業工程建設，物資采購，產品營銷，吃回扣、私設小金庫、收受禮金、違規占房等違反領導幹部廉潔自律規定的行為，加大組織處理和紀律處分力度。

2、強化內部監督。健全並嚴格執行民主集中製，科學界定“三重一大”事項具體內容，建立重大事項票決製，對重要決策、重大工程項目、重要人事安排和大額財務開支嚴格按照票決程序，實行無記名投票表決方式，杜絕一支筆和一人說了算和現象。

3、強化外部監督。一是解決監督缺位的問題。監管薄弱的國有企事業單位，建立健全企業紀檢監察組織機構，增強人員力量，對大型國有企業，企業集團，對下屬企業能夠實行派駐管理的，都由上級紀檢監察機關實行派駐管理，增強監督的外部性和獨立性，解決監督盲區問題。派出監督力量，實行全程全方位監督。二是形成監督合力。由紀委牽頭建立健全監督聯席會議機製，整合紀檢監察機關、組織部門、審計部門、執紀執法部門、巡視機構、國有企業監事會的監督力量，溝通信息，移交線索，充分運用各方麵的監督成果，形成監督合力。三是突出監督重點。重點加強對權力集中部門和資金資源密集領域“一把手”的監督，加強對貫徹執行民主集中製、財經紀律、廉潔自律規定情況的監督，加強對決策權、用人權和財務權的監督。

4、強化社會監督。“陽光”是最好的防腐劑。職工群眾隻有享有充分的知情權，參與權，才能更好地行使參與權和監督權。要健全廠務行為公開製度，繼續深入推進廠務公開，建立健全企業政務服務中心，推進企業行政權力公開透明運行、企業信息公開、電子政務等工作，深化政務決策公開、和結果公開，特別是要擴大企業財政預算公開範圍，細化預算公開內容，讓權力在“陽光”下運行。要自覺接受新聞輿論監督。

（四）以懲促防，形成不敢腐的懲戒機製

1、加大對“一把手”腐敗行為的懲治力度。建立健全腐敗案件及時發現查處機製，針對容易滋生腐敗的工程建設、企業技術改造，產品營銷，物資采購，人才提提拔，就業安排，重大投資，大資金使用，重大決策等資金密集領域，開展突出問題專項查處整治行動。完善對“一把手”涉嫌違紀線索向上級紀檢監察機關報告製度，加強督辦和指導，克服企業基層紀檢監察機關辦案阻力。要重視做好對反映問題的調查核實工作，對違反財經紀律和廉潔自律規定的“一把手”，一經發現，嚴肅處理，防止小問題發展成大腐敗。

2、發揮懲治的治本作用。一是運用違紀違法典型案例，對“一把手”開展警示教育和法紀教育，做到警鍾長鳴。貼近生活、貼近實際、貼近思想，有針對性地開展地位觀、價值觀、財富觀、生活觀、家庭觀教育，大道理同“小道理”有機結合，重在加強修養和自律，使他們建立合理的生活預期和財富預期，選擇合理的生活方式，提高教育的實效性。二是推行懲防聯動。對查處的每一起“一把手”案件，要03manbetx 案發根源，提出加強和改進製度建設的意見建議，促進案發單位整改。同時，推動案發領域預防工作，做到查處一起案件，解決一類問題。